Stadio della Roma: a proposito della ventilata “Delibera di novazione”

Autore : Redazione

foto ambm

Una riflessione sulla annunciata Delibera di Giunta  impropriamente definita da alcuni “delibera di novazione” facendo riferimento alla possibilità di innestare nella procedura ormai in  conclusione  sul progetto scaturito dalla Delibera 132/2014 un progetto  assai diverso (e al momento inesistente).

Nel dibattito in Aula Capitolina  sulla vicenda Stadio della Roma del 23 marzo, un punto sottolineato  dai consiglieri di opposizione (come De Priamo,  capogruppo di Fratelli d’Italia – che ha chiesto l’assemblea straordinaria –  e Fassina di Sinistra Italiana) (1)  è stato quello dell’inspiegabile  segretezza del parere dell’Avvocatura Comunale sul rischio risarcimenti a Parnasi e Pallotta  nel caso che Roma Capitale revocasse la delibera 132/2014 (la Delibera Marino/Caudo che conferisce il pubblico interesse all’operazione) (2) cancellando il progetto Nuovo Stadio della Roma. A quanto pare l’Avvocatura, ai consiglieri che chiedevano di vedere il documento di cui molti giornali hanno parlato ma che nessuno ha letto, ha risposto che il parere è stato scritto in copia unica consegnata alla Sindaca e che non più nella disponibilità degli estensori, dato che la Roma AS è una società quotata in borsa (1).  In ogni caso  stupisce la riservatezza, non tanto degli avvocati comunali che rispondono all’amministrazione richiedente, quanto della stessa Sindaca, che, lo ricordiamo ancora una volta, è stata eletta dopo una martellante campagna sulla trasparenza e sul dovere di  informazione  ai cittadini. E se ci si può fare un’idea del responso giuridico  già dal fatto che viene  mantenuto  riservato  – se il rischio risarcimenti fosse considerato  probabile perchè non renderlo pubblico ? – è senz’altro un indizio importante delle possibili  indicazioni ricevute dall’ufficio legale del Comune l’apparire del termine “novazione” (3) nel prospettare gli sviluppi dell’iter amministrativo della delibera 132 e del progetto defintiivo dello Stadio.  Si parla cioè di una “Delibera di novazione” che aggiornerebbe la Delibera Marino/Caudo permettendo al nuovo progetto di innestarsi nell’iter procedurale del precedente, nonostante le consistenti modifiche annunciate, risparmiando  così un sacco di tempo. Ma se andiamo a leggere cosa sia la “novazione” giuridicamente parlando [interessante la trattazione di Altalex (4)] ci sorgono vari dubbi sul fatto che possa applicarsi al caso in questione.

La novazione ricorre quando le parti sostituiscono all’obbligazione originaria una nuova obbligazione con oggetto o titolo diverso (art. 1230 cod. civ.).(5)

Non essendo chi scrive esperta di questioni giuridiche, si limiterà a porre alcune domande.

1) E’ un’obbligazione quella che lega Comune di Roma e Eurnova/AS Roma rispetto al progetto dello Stadio contenuta nella Delibera 132/2014?

Difficile pensare che tale Delibera sia assimilabile a un contratto che produce  obblighi tra le parti, in quanto il buon fine dell’accordo è subordinato alla sua praticabilità, che viene stabilita dai vari passaggi amministrativi che culminano nella conferenza decisoria (che – lo ribadiamo – è l’unica e definitiva sede di approvazione o bocciatura del progetto). Quindi non avrebbe potuto   essere assicurato al proponente privato nessun esito positivo “a prescindere”.

2) E’ possibile “novare”,  introducendo varie modiche sostanziali (non solo “correzioni” nate dalle prescrizioni raccolte),  una delibera che stabilisce  esplicitamente che anche il venir meno di una sola delle condizioni fa venir meno l’interesse pubblico e quindi la delibera stessa?

2a): può una Delibera di Giunta approvare, “novandolo”, l’interesse pubblico di  uno studio di fattibilità (o magari di un elaborato ancora più ridotto) diverso da quello di cui l’interesse pubblico  è stato approvato dall’Assemblea Capitolina ?

3)  Si può considerare  il caso in questione  una obbligazione tra due parti  – amministrazione/proponente privato –  che possono concordare  tra loro una “novazione” dell’accordo senza altri vincoli?  Per capirci: la  Delibera 132/2014 non è un contratto che stabilisce che il privato realizzi delle opere pubbliche in cambio  di un compenso – in solido o in cubature – da parte dell’amministrazione. Contratto che quindi può essere rimodulato in base a nuove condizioni o esigenze.  L’operazione Stadio della Roma è stata condotta sulla base di commi di una legge nazionale (6) che stabiliscono  che l’amministrazione debba  riconoscere l’interesse pubblico delle opere. Il subordine all’interesse pubblico non  comporta quindi un terzo elemento che rende il ricorso alla novazione assai più complesso, dato che l’amministrazione non può modificare l’accordo con il proponente a suo piacimento, ma deve farlo mantenendo il requisito dell’interesse pubblico stabilito dai commi  come interpretato dalla Delibera 132/2014?  Se vengono  modificati gli elementi che nella Delibera originaria garantivano l’interesse pubblico, non dovrebbero essere individuati ed esplicitati i nuovi elementi, da inserire in una nuova delibera?

In ogni caso, la vicenda Stadio appare sempre di più come un groviglio inestricabile, in cui si mescolano aspetti giuridici poco chiari, giochi politici, interessi economici, fuffa demagogica.

Sarebbe ora di avviare un dibattito  alla luce del sole e farla davvero finita con questo  chiacchericcio.

Mettendo sul tavolo le carte. E mettendoci  la faccia.

Anna Maria Bianchi Missaglia

NOTA DI ALBERTO MENCARELLI*

Certamente nella Delibera 132/2014 non si può rinvenire alcuna obbligazione in senso proprio tra Roma Capitale e soggetto proponente, ma solo il presupposto endoprocedimentale (peraltro frutto di una volontà amministrativa discrezionale ed unilaterale) di un iter complesso che sfocia, a conclusione della CdS decisoria, nella stipula di una convenzione urbanistica (il solo atto che pone invece precise obbligazioni a carico del proponente). Concordo quindi sul fatto che parlare di novazione sia quanto meno improprio, tradendo quel termine l’intenzione di rimarcare una continuità procedurale che viceversa non mi sembra ravvisabile.
Quanto, poi, alla questione circa la possibilità che una semplice delibera di Giunta possa soddisfare i requisiti per considerare rinnovato il titolo giuridico sulla cui base opera la conferenza dei servizi decisoria, ho moltissime perplessità, e ciò sostanzialmente per due ordini di ragioni che provo a riassumere così: 1) la delibera di giunta, per quanto espressiva di una formale volontà dell’organo esecutivo comunale, non è ancora espressiva della volontà del comune, che ai sensi della legge 147 e della normativa urbanistica generale solo l’assemblea elettiva può perfezionare; 2) nella sistematica procedimentale della legge 147, l’interesse pubblico del progetto è dichiarato a monte del procedimento autorizzativo che ha luogo nella CdS decisoria  e non mi pare in alcun modo concepibile una nuova valutazione dello stesso che sia fatta invece a valle, ossia in un momento nel quale il procedimento in conferenza dei servizi decisoria è già avviato (in questo caso, anzi,si trova addirittura alla vigilia della sua conclusione), se non a rischio di pregiudicare la pienezza della potestà valutativa del comune (che deve avere tutto il tempo per addivenire ad una nuova, consapevole e meditata valutazione del pubblico interesse dell’opera senza dover affrettare le proprie conclusioni) e di provocare una potenziale lesione delle stesse aspettative del soggetto proponente; nè importa che ora, per il progetto Tor di Valle, il proponente sia d’accordo con il comune sulla rimodulazione del progetto (e dell’interesse pubblico che ne è alla base) visto che le procedure (le famose regole) vanno tutelate sempre e in astratto, al fine di evitare di porre in essere precedenti difformi dalle previsioni normative che minerebbero la stessa applicabilità della “norma stadi” (o di norme analoghe) in altre circostanze di tempo e di luogo, contribuendo a compromettere ulteriormente la certezza del diritto.

* Alberto Mencarelli  Dottore di ricerca in diritto costituzionale

per osservazioni e precisazioni scrivere a laboratoriocarteinregola@gmail.com

vedi anche su Cinquequotidiano del 26 marzo 2017: Stadio della Roma, l’inspiegabile segretezza sul rischio risarcimenti a Parnasi e Pallotta Quale sarebbe la via scelta dalla Raggi per salvare i progetto?

(1) vedi  Assemblea capitolina sullo Stadio della Roma, dibattito e ordini del giorno

Il Video della seduta straordinaria dedicata allo Stadio della Roma del 23 marzo  (intervento De Priamo è a 2 h 54′ dall’inizio)

(2) scarica delibera 132/2014 stadio della roma DACDelib. N 132 del 22.12.2014

(3)

(4)  http://www.altalex.com/documents/altalexpedia/2016/05/27/novazione

(5) idem http://www.altalex.com/documents/altalexpedia/2016/05/27/novazione

Della novazione

Art. 1230.
Novazione oggettiva.

L’obbligazione si estingue quando le parti sostituiscono all’obbligazione originaria una nuova obbligazione con oggetto o titolo diverso.

La volontà di estinguere l’obbligazione precedente deve risultare in modo non equivoco.

Art. 1231.
Modalità che non importano novazione.

Il rilascio di un documento o la sua rinnovazione, l’apposizione o l’eliminazione di un termine e ogni altra modificazione accessoria dell’obbligazione non producono novazione.

Art. 1232.
Privilegi, pegno e ipoteche.

I privilegi, il pegno e le ipoteche, del credito originario si estinguono, se le parti non convengono espressamente di mantenerli per il nuovo credito.

Art. 1233.
Riserva delle garanzie nelle obbligazioni solidali.

Se la novazione si effettua tra il creditore e uno dei debitori in solido con effetto liberatorio per tutti, i privilegi, il pegno e le ipoteche del credito anteriore possono essere riservati soltanto sui beni del debitore che fa la novazione.

Art. 1234.
Inefficacia della novazione.

La novazione è senza effetto, se non esisteva l’obbligazione originaria.

Qualora l’obbligazione originaria derivi da un titolo annullabile, la novazione è valida se il debitore ha assunto validamente il nuovo debito conoscendo il vizio del titolo originario.

Art. 1235.
Novazione soggettiva.

Quando un nuovo debitore è sostituito a quello originario che viene liberato, si osservano le norme contenute nel capo VI di questo titolo.

(nella trattazione si cita “Zaccaria:  sono necessari sia l’aliquid novi che l’animus novandi. Le parti non potrebbero mai stipulare una novazione se si è in presenza di una modifica accessoria (articolo 1231). In presenza di una modifica tale da snaturare completamente il rapporto precedente (in altra parole, tale  che non sia più logicamente possibile parlare di modifica), invece, la volontà di novare è elemento addirittura superfluo; alle parti, infatti, è precluso di stipulare una novazione in presenza di una modifica radicale del rapporto.)

6) scarica LEGGE 27 dicembre 2013, n. 147 art. 1 commi 303 304 305