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La Corte Costituzionale boccia un pezzo della Legge della Rigenerazione urbana della Regione Lazio del 2017

Autore : Redazione

La Corte con sentenza n.51 del 18 aprile 2025 ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di un comma delle legge della rigenerazione urbana del Lazio, approvata nel luglio 2017, Presidente Nicola Zingaretti, Assessore Michele Civita. Pubblichiamo la sintesi della sentenza dallo stesso sito della Consulta, e il testo della pronuncia con i riferimenti normativi (AMBM)


COMUNICATO DAL SITO DELLA CORTE COSTITUZIONALE 18 aprile 2025

La Corte costituzionale, con la sentenza numero 51, depositata oggi, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’articolo 4, comma 4, della legge della Regione Lazio numero 7 del 2017, in materia di rigenerazione urbana e recupero edilizio.

Con la disposizione censurata, il legislatore regionale ha consentito, in via transitoria, l’esecuzione di interventi di trasformazione edilizia con mutamento della destinazione d’uso, in deroga alle previsioni dello strumento urbanistico e in assenza di una valutazione da parte del Consiglio comunale.

L’intervento del legislatore regionale, ha osservato la Corte, comporta il rischio di un aumento incontrollato del carico urbanistico e degli insediamenti abitativi, anche in danno della destinazione di determinate aree a finalità socialmente rilevanti. Ciò risulta distonico rispetto alla stessa finalità generale della legge regionale di pervenire a una rigenerazione urbana «intesa in senso ampio e integrato», comprendente non solo aspetti edilizi e urbanistici, ma anche profili economici e sociali.

La Corte ha dunque ritenuto che la sottrazione di questi determinanti interventi di trasformazione edilizia alla valutazione consiliare comporti una ingiustificata e non proporzionata compressione della potestà pianificatoria comunale.

Roma, 18 aprile 2025

(da lexambiente.it 23 aprile 2025) SENTENZA N. 51 ANNO 2025 REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE COSTITUZIONALE

composta da: Presidente: Giovanni AMOROSO; Giudici : Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI, Marco D’ALBERTI, Giovanni PITRUZZELLA, Antonella SCIARRONE ALIBRANDI, Massimo LUCIANI, Maria Alessandra SANDULLI, Roberto Nicola CASSINELLI, Francesco Saverio MARINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 4, della legge della Regione Lazio 18 luglio 2017, n. 7 (Disposizioni per la rigenerazione urbana e per il recupero edilizio), promosso dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione seconda bis, nel procedimento vertente tra OMISSIS srl e Roma Capitale, con ordinanza del 12 giugno 2024, iscritta al n. 146 del registro ordinanze 2024 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 34, prima serie speciale, dell’anno 2024.

Visti gli atti di costituzione di Roma Capitale e OMISSIS srl;

udito nell’udienza pubblica del 12 marzo 2025 il Giudice relatore Marco D’Alberti;

uditi gli avvocati UG per Roma Capitale e SG per OMISSIS

deliberato nella camera di consiglio del 12 marzo 2025.

Ritenuto in fatto

1.– Con ordinanza del 12 giugno 2024, iscritta al n. 146 del registro ordinanze 2024, il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione seconda bis, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 4, della legge della Regione Lazio 18 luglio 2017, n. 7 (Disposizioni per la rigenerazione urbana e per il recupero edilizio)[1], in riferimento agli artt. 5[2], 97[3], 114, secondo comma[4], 117, secondo comma, lettera p), e sesto comma[5], e 118 della Costituzione[6].

2.– Le questioni sono state sollevate nell’ambito del giudizio promosso dalla OMISSIS srl che, con il ricorso introduttivo, ha chiesto l’accertamento dell’illegittimità del silenzio sulla domanda di rilascio di un permesso di costruire presentata ai sensi dell’art. 4, comma 4, della legge reg. Lazio n. 7 del 2017 (1) e, con motivi aggiunti, ha chiesto l’annullamento del successivo provvedimento con cui Roma Capitale ha rigettato la medesima domanda.

2.1.– Il giudice a quo riferisce che il progetto edilizio oggetto di tale istanza prevede la demolizione di un fabbricato, avente destinazione artigianale-produttiva, al fine di ricostruirlo per realizzare due ville bi-familiari con destinazione residenziale, in un’area destinata dal piano regolatore generale a «verde e servizi pubblici locali».

2.2.– Il TAR Lazio rileva innanzitutto che l’art. 4 della legge reg. Lazio n. 7 del 2017, al comma 1, consente ai comuni, con apposita delibera consiliare – da approvare ai sensi dell’art. 1, comma 3, della legge della Regione Lazio 2 luglio 1987, n. 36 (Norme in materia di attività urbanistico-edilizia e snellimento delle procedure)[7] – di prevedere nei propri strumenti urbanistici generali l’ammissibilità di interventi diretti di ristrutturazione, anche con demolizione e ricostruzione, di singoli edifici con superficie lorda inferiore a 10.000 metri quadri, con mutamento della destinazione d’uso tra le categorie funzionali di cui all’art. 23-ter del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia[8]. (Testo A)», con esclusione di quella rurale.

Il rimettente censura la disposizione del successivo art. 4, comma 4, della stessa legge reg. Lazio n. 7 del 2017. Essa stabilisce che, fino all’adozione della delibera consiliare di cui al comma 1, e comunque non oltre un anno dall’entrata in vigore della stessa legge reg. Lazio n. 7 del 2017 (ossia fino al 19 luglio 2018), «previa richiesta di idoneo titolo abilitativo edilizio di cui al D.P.R. 380/2001, le disposizioni di cui al presente articolo si applicano agli edifici esistenti legittimi o legittimati purché non ricadenti: a) nell’ambito di consorzi industriali e di piani degli insediamenti produttivi; b) all’interno delle zone omogenee D di cui al decreto del Ministero dei lavori pubblici 1444/1968».

2.3.– Ad avviso del rimettente, la disposizione censurata individuerebbe «un periodo transitorio di massimo dodici mesi nei quali le misure previste dalla stessa legislazione regionale sono applicabili – salvi i limiti d’area meglio individuati – anche in assenza della previa deliberazione consiliare». Sia pure in via transitoria, gli interventi di trasformazione edilizia indicati al comma 1 (ristrutturazione, compresa la demolizione e ricostruzione, con mutamento della destinazione d’uso) risulterebbero comunque ammissibili.

La disposizione censurata dovrebbe infatti essere interpretata nel senso di consentire interventi edilizi derogatori rispetto alle previsioni del piano, senza l’intermediazione del permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici, di cui all’art. 14, comma 1-bis, t.u. edilizia, e quindi in assenza di una deliberazione consiliare di programmazione in variante.

Tale interpretazione sarebbe confermata – oltre che dalla giurisprudenza dello stesso TAR Lazio (è richiamata la sentenza della sezione seconda bis, 11 ottobre 2021, n. 10469) – da una serie di atti della Regione Lazio, nei quali si afferma espressamente che per «idoneo titolo abilitativo» si deve intendere il permesso di costruire ordinario, di cui all’art. 10 t.u. edilizia, o la segnalazione certificata di inizio attività (SCIA), di cui agli artt. 22 e 23 dello stesso testo unico.

2.4.– Il giudice a quo ritiene che la ratio della disposizione in esame sia quella di consentire, nel periodo transitorio, l’immediata realizzabilità degli interventi previsti dalla legge reg. Lazio n. 7 del 2017, in attesa dell’adeguamento delle previsioni di piano alle misure previste dalla stessa legge regionale.

Deporrebbe nel senso della menzionata interpretazione anche il fatto che il riferimento al permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici sia stato inserito nell’art. 1-quater della legge reg. Lazio n. 36 del 1987 dalla legge della Regione Lazio 27 febbraio 2020, n. 1 (Misure per lo sviluppo economico, l’attrattività degli investimenti e la semplificazione), entrata in vigore successivamente alla conclusione del periodo transitorio di cui all’art. 4, comma 4, della legge reg. Lazio n. 7 del 2017, oltre che alla presentazione dell’istanza della parte ricorrente.

2.5.– Sulla base di questa interpretazione, il giudice a quo ritiene non manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 4, della legge reg. Lazio n. 7 del 2017.

Tale disposizione determinerebbe la compressione della funzione pianificatoria comunale in materia urbanistica e sarebbe pertanto lesiva dell’autonomia riconosciuta ai comuni dagli artt. 5, 97, 114, secondo comma, 117, secondo comma, lettera p), e sesto comma, e 118 Cost.

Sia pure in via transitoria, la possibilità che gli interventi di cui al censurato art. 4 siano realizzati in deroga allo strumento urbanistico e senza intermediazione dell’organo consiliare implicherebbe «un evidente stravolgimento della funzione stessa della pianificazione, senza alcuna garanzia che l’intervento di modifica della destinazione d’uso tra categorie rilevanti urbanisticamente possa essere correlato alla specifica realtà circostante nella quale incide».

3.– Roma Capitale si è costituita nel presente giudizio, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili o, nel merito, fondate.

3.1.– In via preliminare, la difesa comunale deduce che – alla luce di un’interpretazione costituzionalmente orientata – il permesso di costruire in deroga, di cui all’art. 14, comma 1-bis, t.u. edilizia, sia l’unico titolo abilitativo ammissibile per realizzare gli interventi di trasformazione edilizia previsti dalla disposizione censurata.

3.2.– Quanto al merito, Roma Capitale ritiene che le questioni siano fondate.

Pur riconoscendo che il legislatore regionale può incidere sulle funzioni assegnate agli enti locali, attraverso disposizioni integrative o limitative delle competenze comunali in nome di «concorrenti interessi generali, collegati ad una valutazione più ampia delle esigenze diffuse nel territorio» (è richiamata la sentenza di questa Corte n. 378 del 2000), tuttavia tali disposizioni non potrebbero comprimere o annullare le caratteristiche o gli ambiti applicativi del piano regolatore generale (PRG), dovendo, di converso, garantire e promuovere adeguate forme di partecipazione dei comuni ai procedimenti legislativi che possono condizionarne l’autonomia.

La difesa comunale sottolinea che la potestà pianificatoria comunale non potrebbe essere in ogni caso sacrificata in ragione della natura sovraordinata della legislazione nazionale e regionale.

4.– La società ricorrente nel giudizio principale si è costituita nel presente giudizio chiedendo che le questioni siano dichiarate non fondate.

4.1.– Dopo avere richiamato la giurisprudenza costituzionale sul rapporto tra legislazione regionale e autonomia dei comuni (in particolare, le sentenze n. 202 del 2021, n. 245 del 2018 e n. 286 del 1987), la parte privata ritiene che la disposizione censurata debba ritenersi costituzionalmente legittima, tenuto conto del suo carattere eccezionale e temporaneo e delle limitazioni derivanti dai presupposti applicativi.

L’insussistenza di qualsiasi violazione delle competenze comunali emergerebbe anche dalla considerazione della finalità, in concreto perseguita dal legislatore regionale, di accelerare la realizzazione degli obiettivi di rigenerazione urbana, nelle more dell’adeguamento, da parte delle amministrazioni comunali, delle previsioni di piano alle misure introdotte dalla legge reg. Lazio n. 7 del 2017.

4.2.– Pertanto, ad avviso della parte privata, non vi sarebbe alcuno stravolgimento della funzione pianificatoria comunale. Del resto, già all’indomani dell’entrata in vigore della disposizione censurata, i comuni avrebbero potuto disciplinare nei propri strumenti urbanistici il mutamento di destinazione d’uso di singoli edifici, così come avrebbero potuto limitare l’ambito di applicazione di questa stessa disciplina. Roma Capitale non si sarebbe avvalsa di tale possibilità, ma ciò non determinerebbe alcuna compressione della potestà pianificatoria comunale.

4.3.– In prossimità dell’udienza pubblica, la difesa della parte privata ha depositato una memoria in cui ha ribadito le ragioni a sostegno della non fondatezza delle questioni.

5.– La Regione Lazio non è intervenuta nel presente giudizio.

Considerato in diritto

1.– Con l’ordinanza indicata in epigrafe, il TAR Lazio ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 4, della legge reg. Lazio n. 7 del 2017, in riferimento agli artt. 5, 97, 114, secondo comma, 117, secondo comma, lettera p), e sesto comma, e 118 Cost.

Ad avviso del giudice a quo, la disposizione censurata determinerebbe l’«evidente stravolgimento» della funzione pianificatoria comunale in materia urbanistica, l’alterazione del corretto riparto delle rispettive funzioni tra la Regione e i comuni e la lesione dell’autonomia riconosciuta a questi, poiché consentirebbe, in via transitoria, l’esecuzione diretta di interventi di ristrutturazione edilizia con mutamento della destinazione d’uso in deroga alle previsioni dello strumento urbanistico, senza l’intermediazione del permesso di costruire di cui all’art. 14, comma 1-bis, t.u. edilizia e quindi in assenza di una valutazione da parte del Consiglio comunale.

2.– La disposizione censurata si inserisce nell’articolato quadro delle misure con cui la legge reg. Lazio n. 7 del 2017 ha inteso dare attuazione all’art. 5, comma 9, del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70 (Semestre Europeo – Prime disposizioni urgenti per l’economia), convertito, con modificazioni, nella legge 12 luglio 2011, n. 106[9], volto a realizzare obiettivi di riqualificazione delle aree urbane degradate.

2.1.– A questo scopo, il legislatore statale ha abilitato le regioni ad approvare «specifiche leggi», con la finalità «di incentivare la razionalizzazione del patrimonio edilizio esistente nonché di promuovere e agevolare la riqualificazione di aree urbane degradate con presenza di funzioni eterogenee e tessuti edilizi disorganici o incompiuti nonché di edifici a destinazione non residenziale dismessi o in via di dismissione ovvero da rilocalizzare, tenuto conto anche della necessità di favorire lo sviluppo dell’efficienza energetica e delle fonti rinnovabili».

La medesima disposizione dell’art. 5, comma 9, del d.l. n. 70 del 2011, come convertito, ha inoltre stabilito che – «per incentivare tali azioni anche con interventi di demolizione e ricostruzione» – le leggi regionali «prevedano: a) il riconoscimento di una volumetria aggiuntiva rispetto a quella preesistente come misura premiale; b) la delocalizzazione delle relative volumetrie in area o aree diverse; c) l’ammissibilità delle modifiche di destinazione d’uso, purché si tratti di destinazioni tra loro compatibili o complementari; d) le modifiche della sagoma necessarie per l’armonizzazione architettonica con gli organismi edilizi esistenti».

Come riconosciuto da questa Corte, l’art. 5, comma 9, del d.l. n. 70 del 2011, come convertito, affida alle Regioni il compito di approvare leggi per incentivare, tra l’altro, la razionalizzazione del patrimonio edilizio esistente, anche mediante la previsione del riconoscimento di una volumetria aggiuntiva come misura premiale. Ciò purché gli interventi non siano riferiti a edifici abusivi, siti nei centri storici o in aree di inedificabilità assoluta, con esclusione dei soli edifici per i quali sia stato rilasciato il titolo abilitativo edilizio in sanatoria: nozione, quest’ultima, da interpretare in senso restrittivo, in coerenza con la terminologia adoperata dal legislatore e con la ratio della normativa (sentenza n. 24 del 2022).

Pertanto, la norma statale in questione – lungi dal prevedere una completa e generalizzata liberalizzazione di interventi di demolizione e ricostruzione degli edifici esistenti con modifica delle destinazioni d’uso preesistenti – ha inteso consentire interventi sul tessuto edilizio esistente all’esclusivo fine di perseguire gli obiettivi di razionalizzazione e riqualificazione di aree urbane degradate.

2.2.– Nell’ambito delle coordinate stabilite dalla legge statale, la legge reg. Lazio n. 7 del 2017 ha quindi dettato «Disposizioni per la rigenerazione urbana e per il recupero edilizio», espressamente volte a «promuovere, incentivare e realizzare, al fine di migliorare la qualità della vita dei cittadini, la rigenerazione urbana intesa in senso ampio e integrato comprendente, quindi, aspetti sociali, economici, urbanistici ed edilizi, anche per promuovere o rilanciare territori soggetti a situazioni di disagio o degrado sociali ed economici […] incentivare la razionalizzazione del patrimonio edilizio esistente, favorire il recupero delle periferie […], aumentare le dotazioni territoriali mediante l’incremento di aree pubbliche […] contenere il consumo di suolo quale bene comune e risorsa non rinnovabile […]; promuovere lo sviluppo del verde urbano» (art. 1, comma 1, lettere a, b, c, f e g)[10].

Per realizzare queste finalità, la stessa legge regionale ha introdotto una serie di misure premiali e di incentivi al rinnovo del patrimonio edilizio che consentono la deroga a determinati standard urbanistici, in funzione della loro idoneità a perseguire obiettivi di riqualificazione delle aree urbane degradate, garantendo al contempo la riduzione del consumo di suolo.

2.3.– Fra le molteplici misure di rigenerazione urbana introdotte dalla legge regionale in esame, nel presente giudizio vengono in rilievo quelle previste dall’art. 4, che detta «Disposizioni per il cambio di destinazione d’uso degli edifici».

Il comma 1 di tale disposizione consente ai comuni di «prevedere nei propri strumenti urbanistici generali, previa acquisizione di idoneo titolo abilitativo di cui al d.p.r. 380/2001, l’ammissibilità di interventi di ristrutturazione edilizia, compresa la demolizione e ricostruzione, di singoli edifici aventi una superficie lorda complessiva fino ad un massimo di 10.000 mq, con mutamento della destinazione d’uso tra le categorie funzionali individuate all’articolo 23 ter del d.p.r. 380/2001 con esclusione di quella rurale». Gli interventi di trasformazione edilizia consentiti dalla disposizione in esame sono quindi limitati a singoli edifici con superficie massima di 10.000 metri quadri, nonché al mutamento di destinazione d’uso tra alcune delle categorie funzionali di cui all’art. 23-ter t.u. edilizia.

La medesima disposizione individua altresì le modalità procedurali da seguire per l’approvazione delle modifiche e integrazioni degli strumenti urbanistici generali, stabilendo che i comuni possano esercitare tale facoltà «con apposita deliberazione di consiglio comunale da approvare mediante le procedure di cui all’articolo 1, comma 3, della l.r. 36/1987», il quale disciplina un procedimento semplificato e accelerato, che prevede – tra l’altro – che il provvedimento di approvazione della modifica e integrazione del piano, dopo essere stato trasmesso alla Regione Lazio, divenga efficace «decorsi quindici giorni senza che siano stati effettuati rilievi».

2.4.– Oggetto delle censure del rimettente è la disposizione del successivo comma 4 dello stesso art. 4, ove si stabilisce che «[n]elle more dell’approvazione della deliberazione del consiglio comunale di cui al comma 1, e comunque non oltre dodici mesi dall’entrata in vigore della presente legge, previa richiesta di idoneo titolo abilitativo edilizio di cui al d.p.r. 380/2001, le disposizioni di cui al presente articolo si applicano agli edifici esistenti legittimi o legittimati purché non ricadenti: a) nell’ambito di consorzi industriali e di piani degli insediamenti produttivi; b) all’interno delle zone omogenee D di cui al decreto del Ministero dei lavori pubblici 1444/1968».

La disposizione censurata subordina dunque l’ammissibilità degli interventi edilizi ivi previsti alla «previa richiesta di idoneo titolo abilitativo edilizio di cui al d.p.r. 380/2001», senza peraltro indicare specificamente, nella vasta gamma di titoli edilizi previsti dal t.u. edilizia, quale sia necessario ai fini della realizzazione degli interventi previsti dal comma 1.

A questo riguardo, il giudice a quo ritiene che, sia pure in via transitoria, l’«idoneo titolo abilitativo edilizio», richiesto dall’art. 4, comma 4, non sia il permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici, di cui all’art. 14, comma 1-bis, t.u. edilizia[11].

Si tratta di un’interpretazione già sostenuta dalla giurisprudenza amministrativa, la quale ha affermato che per «idoneo titolo abilitativo», di cui alla disposizione censurata, deve intendersi il permesso di costruire ordinario di cui all’art. 10 t.u. edilizia[12], o la SCIA prevista dagli artt. 22 e 23[13] del medesimo testo unico (TAR Lazio, n. 10469 del 2021). Questa giurisprudenza, richiamata e condivisa dal giudice a quo, fa leva su una serie di atti della Regione Lazio che avvalorano tale ricostruzione (in particolare, la deliberazione della Giunta regionale 19 dicembre 2017, n. 867, recante «Approvazione circolare esplicativa: “Indirizzi e direttive per l’applicazione delle ‘Disposizioni per la rigenerazione urbana ed il recupero edilizio’ di cui alla legge regionale 18 luglio 2017, n. 7”»[14]; il parere dell’ufficio speciale per la rigenerazione urbana della Regione Lazio del 14 novembre 2019[15], nonché il successivo parere della direzione regionale per le politiche abitative dell’11 agosto 2022, che richiama la circolare sopra indicata[16]).

Sulla base di tale interpretazione, si può quindi ritenere che la disposizione censurata abbia consentito, in attesa delle delibere di cui al comma 1 e comunque sino al 19 luglio 2018, l’esecuzione degli interventi di trasformazione edilizia di cui si discute in assenza del permesso di costruire in deroga di cui all’art. 14, comma 1-bis, t.u. edilizia e quindi in assenza della delibera del Consiglio comunale.

3.– Ciò premesso, deve essere respinta l’eccezione di inammissibilità sollevata da Roma Capitale.

Ad avviso della difesa comunale, un’interpretazione costituzionalmente orientata della disposizione censurata imporrebbe di ritenere che, anche nel periodo transitorio, il titolo abilitativo richiesto fosse il permesso di costruire in deroga.

Tuttavia, per quanto si è osservato al precedente punto 2, l’interpretazione da cui muove il giudice rimettente deve ritenersi corretta.

4.– Sempre in via preliminare, va dichiarata l’inammissibilità della questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 4, della legge reg. Lazio n. 7 del 2017, sollevata in riferimento all’art. 97 Cost.

Nel caso in esame, ancorché sia denunciato il contrasto con plurimi parametri costituzionali (artt. 5, 97, 114, secondo comma, 117, secondo comma, lettera p, e sesto comma, e 118 Cost.), la questione sollevata dal giudice a quo appare unitaria, poiché tutte le censure si articolano intorno al profilo della compressione da parte della legge regionale della funzione pianificatoria comunale e, in definitiva, del potere dei comuni di autodeterminarsi in ordine all’assetto e all’utilizzazione del loro territorio.

Tuttavia, tra i plurimi parametri evocati, il riferimento all’art. 97 Cost. non appare correlato alla denunciata limitazione dell’autonomia comunale in materia di pianificazione urbanistica. In effetti, esso risulta estraneo al contenuto delle censure formulate dal rimettente, oltre che incoerente con le motivazioni svolte. La questione di legittimità costituzionale sollevata in riferimento all’art. 97 Cost. risulta pertanto inammissibile.

5.– Nel merito, sono fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 4, della legge reg. Lazio n. 7 del 2017, sollevate in riferimento agli artt. 5, 114, secondo comma, 117, secondo comma, lettera p), e sesto comma, e 118 Cost.

5.1.– Come è noto, fin dalla legge 25 giugno 1865, n. 2359 (Sulle espropriazioni per causa di utilità pubblica)[17], la funzione di pianificazione urbanistica è stata tradizionalmente rimessa all’autonomia dei comuni. Questa attribuzione non è stata modificata dalla successiva evoluzione dell’ordinamento regionale. Infatti, nell’attuare il nuovo Titolo V della Costituzione e nell’esercizio della competenza esclusiva attribuita dall’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., il legislatore statale ha qualificato come funzioni fondamentali dei comuni «la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale» (art. 14, comma 27, lettera d, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, recante «Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica», convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122[18]).

Pertanto, come riconosciuto da questa Corte, con l’art. 14, comma 27, lettera d), del d.l. n. 78 del 2010, come convertito, «[i]l legislatore statale ha […] sottratto allo specifico potere regionale di allocazione ai sensi dell’art. 118, secondo comma, Cost. la funzione di pianificazione comunale, stabilendo che questa rimanga assegnata, in linea di massima, al livello dell’ente più vicino al cittadino, in cui storicamente essa si è radicata come funzione propria, e l’ha riconosciuta come parte integrante della dotazione tipica e caratterizzante dell’ente locale» (sentenza n. 179 del 2019).

Va inoltre rammentato che la funzione di pianificazione comunale rientra in quel nucleo di funzioni amministrative intimamente connesse al riconoscimento del principio dell’autonomia dei comuni e non può essere oltre misura compressa dal legislatore regionale, fino al punto da negarla. La competenza legislativa regionale in materia urbanistica, dunque, «non può mai essere esercitata in modo che ne risulti vanificata l’autonomia dei comuni» (sentenze n. 70 e n. 17 del 2023, n. 202 del 2021, n. 179 del 2019 e n. 83 del 1997).

5.2.– Questa Corte ha peraltro affermato che l’autonomia comunale «non implica una riserva intangibile di funzioni, né esclude che il legislatore competente possa modulare gli spazi dell’autonomia municipale» (sentenze n. 70 e n. 17 del 2023, n. 202 del 2021, n. 179 del 2019, n. 160 del 2016 e n. 378 del 2000). È stato escluso che il sistema di pianificazione assurga a principio così assoluto e stringente da impedire alla legge regionale – fonte normativa primaria sovraordinata rispetto agli strumenti urbanistici locali – di prevedere interventi in deroga a tali strumenti (sentenze n. 119 del 2024, n. 202 e n. 124 del 2021, n. 119 del 2020, n. 179 del 2019, n. 245 del 2018 e n. 46 del 2014).

Infatti, «il rispetto delle autonomie comunali deve armonizzarsi con la verifica e la protezione di concorrenti interessi generali, collegati ad una valutazione più ampia delle esigenze diffuse nel territorio: ciò giustifica l’eventuale emanazione di disposizioni legislative (statali e regionali) che vengano ad incidere su funzioni già assegnate agli enti locali» (sentenza n. 378 del 2000, richiamata dalle successive sentenze n. 142 del 2024, n. 202 del 2021, n. 179 del 2019, n. 126 del 2018 e n. 478 del 2002).

Invero, come più volte sottolineato dalla giurisprudenza di questa Corte, la pianificazione territoriale non è funzionale solo all’interesse all’ordinato sviluppo edilizio, ma è volta anche al contemperamento di una pluralità di differenti interessi pubblici, incidenti sul medesimo territorio, che trovano il proprio fondamento in principi costituzionali (sentenze n. 142 del 2024, n. 219 e n. 202 del 2021 e similmente sentenze n. 90, n. 19 e n. 17 del 2023 e n. 229 del 2022).

Nell’esercizio delle funzioni fondamentali di pianificazione urbanistica, l’autonomia comunale può quindi essere compressa per esigenze di tutela di interessi generali che richiedano di essere curati a un livello territoriale più ampio.

La funzione pianificatoria spetta al comune, ma può essere attribuita ad altri livelli di governo in ragione della dimensione sovracomunale dell’interesse tutelato e delle sue esigenze di protezione unitaria (sentenza n. 179 del 2019). La dialettica istituzionale sottesa al principio di sussidiarietà verticale impone di valutare, nell’ambito della funzione pianificatoria attribuita ai comuni, «quanto la legge regionale toglie all’autonomia comunale e quanto di questa residua, in nome di quali interessi sovracomunali attua questa sottrazione, quali compensazioni procedurali essa prevede e per quale periodo temporale la dispone» (sentenze n. 119 del 2020 e n. 179 del 2019).

Le leggi regionali che comportino deroghe al principio di pianificazione sono dunque soggette a un giudizio di proporzionalità con riguardo all’adeguatezza e necessarietà della limitazione imposta all’autonomia comunale in merito a una funzione amministrativa che il legislatore statale ha individuato come connotato fondamentale dell’autonomia stessa.

5.3.– Occorre ora valutare se la disposizione censurata incida sulla funzione di pianificazione urbanistica e se, in tal caso, l’incidenza sia proporzionata.

Per il primo profilo, la disposizione censurata certamente condiziona la potestà pianificatoria comunale.

Nelle more dell’adozione delle delibere di adeguamento dei piani urbanistici, l’art. 4, comma 4, della legge reg. Lazio n. 7 del 2017 consente interventi di ristrutturazione con mutamento di destinazione d’uso senza necessità di ricorrere al permesso di costruire in deroga e quindi in assenza di una verifica in sede consiliare in ordine alla sussistenza di un interesse pubblico da ritenere prevalente sulle previsioni dello strumento urbanistico.

Nel procedimento per il rilascio del permesso di costruire in deroga di cui all’art. 14-bis t.u. edilizia, la delibera del Consiglio comunale rappresenta infatti un momento essenziale: è in questa sede che si colloca la valutazione circa l’opportunità di consentire lo scostamento dalla disciplina del piano regolatore o dei piani attuativi. A tale riguardo, questa Corte ha recentemente riconosciuto che, nell’ambito dell’apposito procedimento previsto dall’art. 14, comma 1-bis, t.u. edilizia, il Consiglio comunale attesta che la «realizzazione [dello specifico intervento] è diretta a soddisfare un interesse pubblico che si ritiene prevalente, a determinate condizioni, rispetto all’assetto generale definito dal piano» (sentenza n. 142 del 2024).

La mancata previsione nella disposizione censurata dello strumento del permesso di costruire in deroga comporta dunque la sottrazione degli interventi di trasformazione edilizia, previsti dal comma 1 dell’art. 4 in esame, alla essenziale verifica del Consiglio comunale in ordine alla sussistenza di un interesse pubblico che giustifichi scelte diverse da quelle previste dal piano.

5.4.– Si può passare quindi alla valutazione concernente la proporzionalità.

Ebbene, sotto tale profilo, le misure di semplificazione derogatoria previste dalla disposizione censurata incidono in modo sproporzionato e pertanto illegittimo sulla funzione fondamentale dei comuni in materia di pianificazione urbanistica. A tale conclusione si giunge considerando tale disposizione nel contesto della legge regionale in cui essa è inserita.

Va evidenziato, innanzitutto, il nesso tra il comma 4 e il comma 1 dell’art. 4 della legge reg. Lazio n. 7 del 2017. L’ultima disposizione riconosce ai comuni la facoltà di regolare nei propri strumenti urbanistici nuove possibilità edificatorie con mutamento della destinazione d’uso. Tuttavia, è stato lo stesso legislatore regionale a imporre, come si è visto, la relativa procedura, nonché i contenuti, gli scopi e i limiti entro i quali può essere esercitata tale facoltà.

La disposizione censurata ha inciso in modo ancora più penetrante nella potestà pianificatoria, poiché ha esautorato i Consigli comunali, sia pure in via temporanea, da qualsiasi valutazione dell’interesse pubblico sotteso alla realizzazione degli interventi edilizi richiesti.

Va inoltre considerato il rapporto tra la disposizione censurata e le finalità generali proprie della legge reg. Lazio n. 7 del 2017.

L’obiettivo specifico perseguito dal legislatore regionale con l’art. 4, comma 4, di tale legge è quello di accelerare il processo di attuazione a livello municipale delle finalità di rigenerazione del tessuto urbano, stimolando le amministrazioni comunali a modificare tempestivamente i loro strumenti urbanistici per adeguarli alle disposizioni impartite dal legislatore regionale.

Tuttavia, durante il periodo transitorio, l’evidenziata sottrazione di determinanti interventi di trasformazione edilizia alla valutazione del Consiglio comunale comporta il rischio di un aumento incontrollato del carico urbanistico e degli insediamenti abitativi.

Ciò risulta distonico rispetto a quelle stesse finalità generali che la legge regionale – in dichiarata attuazione dei principi posti dal d.l. n. 70 del 2011, come convertito – ha esplicitato. Come si è visto in precedenza, tale legge intende, infatti, realizzare una rigenerazione urbana «intesa in senso ampio e integrato», comprendente non solo aspetti edilizi e urbanistici, ma anche profili economici e sociali, con l’obiettivo di «aumentare le dotazioni territoriali mediante l’incremento di aree pubbliche», di «promuovere lo sviluppo del verde urbano», nonché di «rilanciare territori soggetti a situazioni di disagio o degrado sociali ed economici».

La disposizione in esame non si rivela idonea a conseguire tali finalità generali: essa, infatti, consente deroghe che possono vanificare la valenza sociale dell’intervento legislativo. Ciò è particolarmente evidente nel caso di specie, in cui si tratta di realizzare due ville adibite a uso residenziale in un’area destinata dal piano regolatore generale a «verde e servizi pubblici locali».

5.5.– In definitiva, ancorché in via temporanea, la disposizione in esame priva i Consigli comunali di un effettivo spazio di decisione e di controllo in ordine all’ammissibilità di interventi di trasformazione edilizia in deroga alle previsioni del piano, anche in contrasto con la menzionata finalità generale della legge regionale di pervenire a una rigenerazione urbana attenta a esigenze sociali.

Tutto ciò comporta l’illegittima lesione dell’autonomia comunale presidiata dagli artt. 5, 114, secondo comma, 117, secondo comma, lettera p), e sesto comma, e 118 Cost.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 4, comma 4, della legge della Regione Lazio 18 luglio 2017, n. 7 (Disposizioni per la rigenerazione urbana e per il recupero edilizio);

2) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 4, della legge reg. Lazio n. 7 del 2017, sollevata, in riferimento all’art. 97 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione seconda bis, con l’ordinanza indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 12 marzo 2025.

F.to:

Giovanni AMOROSO, Presidente

Marco D’ALBERTI, Redattore

Igor DI BERNARDINI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 18 aprile 2025 

PER OSSERVAZIONI E PRECISAZIONI: laboratoriocateinregola@gmail.com

NOTE

[1]  Legge num. 7 del 18 luglio 2017 – Consiglio Regionale del Lazio

Disposizioni per la rigenerazione urbana e per il recupero edilizio 

ART. 4 comma 4

Art. 4
(Disposizioni per il cambio di destinazione d’uso degli edifici)

  1. I comuni, con apposita deliberazione di consiglio comunale da approvare mediante le procedure di cui all’articolo 1, comma 3, della l.r. 36/1987, possono prevedere nei propri strumenti urbanistici generali, previa acquisizione di idoneo titolo abilitativo di cui al d.p.r. 380/2001, l’ammissibilità di interventi di ristrutturazione edilizia, compresa la demolizione e ricostruzione, di singoli edifici aventi una superficie lorda complessiva fino ad un massimo di 10.000 mq, con mutamento della destinazione d’uso tra le categorie funzionali individuate all’articolo 23 ter del d.p.r. 380/2001 con esclusione di quella rurale.
  2. Gli interventi di cui al presente articolo non possono prevedere l’apertura di medie egrandi strutture di vendita di cui all’articolo 24, comma 1, lettere b) e c), della l.r. 33/1999.
  3. Nelle zone individuate come insediamenti urbani storici dal PTPR e nelle zone omogenee D di cui al decreto del Ministero dei lavori pubblici 1444/1968, i comuni, con la deliberazione di cui al comma 1, possono limitare gli interventi previsti dal presente articolo.
  4. Nelle more dell’approvazione della deliberazione del consiglio comunale di cui al comma 1, e comunque non oltre dodici mesi dall’entrata in vigore della presente legge, previa richiesta di idoneo titolo abilitativo edilizio di cui al d.p.r. 380/2001 https://www.bosettiegatti.eu/info/norme/statali/2001_0380.htm, le disposizioni di cui al presente articolo si applicano agli edifici esistenti legittimi o legittimati purché non ricadenti:

a)    nell’ambito di consorzi industriali e di piani degli insediamenti produttivi;

b)    all’interno delle zone omogenee D di cui al decreto del Ministero dei lavori pubblici  d.m. n. 1444 del 1968

  • Nelle zone individuate come insediamenti urbani storici dal PTPR, le disposizioni di cui al comma 4 si applicano previa autorizzazione della giunta comunale.

[2] Costituzione Italiana Art. 5

La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento [cfr. art. 114 e segg., IX].

[3] Costituzione Italiana Art. 97

Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea, assicurano l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico.

I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge [95 c.3], in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione.

Nell’ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari [28].

Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge [51 c.1].

[4] Costituzione Italiana Art.  114, secondo comma

La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni [cfr. art. 131] e dallo Stato.

I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i princìpi fissati dalla Costituzione.

Roma è la capitale della Repubblica. La legge dello Stato disciplina il suo ordinamento.

[5] Costituzione Italiana Art.  , 117, secondo comma, lettera p), e sesto comma

La potestà legislativa è esercitata dallo Stato [70 e segg.] e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonchè dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.

Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie:
(…)

p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane;

(…)

(6) La potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni. La potestà regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra materia. I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite.

(…).

[6] Costituzione Italiana, Art. 118 della Costituzione

Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.

I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.

La legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie di cui alle lettere b) e h) del secondo comma dell’articolo 117, e disciplina inoltre forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali.

Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà.

[7] legge della Regione Lazio 2 luglio 1987, n. 36 (Norme in materia di attività urbanistico-edilizia e snellimento delle procedure Art. 1, comma 3

Norme in materia di attivita’ urbanistico – edilizia e snellimento delle procedure  Numero della legge: 36Data: 2 luglio 1987 Numero BUR: 20Data BUR: 20/07/1987 https://www.consiglio.regione.lazio.it/consiglio-regionale/?vw=leggiregionalidettaglio&id=7502&sv=vigente

Art. 1 (2)
1. I piani particolareggiati ed i piani di lottizzazione di cui alla legge 17 agosto 1942, n. 1150 (Legge urbanistica), i piani di cui alla legge 18 aprile 1962, n. 167 (Disposizioni per favorire l’acquisizione di aree fabbricabili per l’edilizia economica e popolare) e quelli previsti dall’ articolo 27 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, in materia di programmi e coordinamento di edilizia residenziale pubblica, i piani di recupero del patrimonio edilizio esistente di cui all’articolo 28 della legge 5 agosto 1978, n. 457 (Norme per l’edilizia residenziale), nonché dei nuclei abusivi e i toponimi, i programmi di intervento di cui all’articolo 11 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 398 (Disposizioni per l’accelerazione degli investimenti ed il sostegno dell’occupazione e per la semplificazione dei procedimenti in materia edilizia) convertito con modificazioni dalla legge 4 dicembre 1993, n. 493, e successive modifiche, i programmi integrati di intervento di cui alla legge regionale 26 giugno 1997, n. 22 (Norme in materia di programmi integrati di intervento per la riqualificazione urbanistica, edilizia ed ambientale del territorio della regione) nonché ogni ulteriore piano attuativo e il programma urbanistico comunque denominato dello strumento urbanistico generale non sono sottoposti ad approvazione regionale quando comportano le varianti allo strumento generale di seguito elencate: (3)
a) (4)
b) l’adeguamento dello strumento urbanistico generale alle normative e/o ai regolamenti di carattere sovraordinato; (4a)
c) il reperimento, all’ esterno dei nuclei edilizi abusivi oggetto della variante prevista dall’ articolo 1 della legge regionale 2 maggio 1980, n. 28 (Norme concernenti l’abusivismo edilizio ed il recupero dei nuclei edilizi sorti spontaneamente) e successive modifiche, delle aree per il verde, i servizi pubblici ed i parcheggi quando sussista la comprovata impossibilità di soddisfare tali esigenze nell’ambito dei nuclei medesimi;
d) le modifiche del perimetro di comprensori oggetto di recupero urbanistico ai sensi della l.r. 28/1980 e della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di controllo dell’attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie) e successive modifiche, operate al fine di inserire nel comprensorio edifici adiacenti;
e) fatto salvo quanto previsto dall’articolo 1 bis, comma 1, lettera d), il mutamento delle destinazioni d’uso che non comporti diminuzione nella dotazione di aree per servizi pubblici o di uso pubblico prevista dai piani e sia contenuto, per ogni singola funzione prevista, entro il limite massimo del 30 per cento; (5)
f) le modifiche planovolumetriche che alterano le caratteristiche tipologiche degli edifici.
2. La deliberazione comunale con la quale si adottano gli strumenti urbanistici attuativi e i programmi urbanistici comunque denominati di cui al comma 1 è pubblicata nell’albo pretorio del comune e, successivamente al ricevimento delle eventuali opposizioni ed osservazioni, è inviata, con gli atti che la corredano, alla Regione che, entro sessanta giorni dal ricevimento, si pronuncia sugli adeguamenti necessari al fine di garantire il rispetto delle norme urbanistiche e della presente legge. (6)
3. Gli strumenti urbanistici attuativi e i programmi urbanistici comunque denominati di cui al presente articolo sono approvati dal comune con deliberazione consiliare nelle ipotesi di cui al comma 1, lettere b), c), e d) ovvero con deliberazione della giunta comunale nelle ipotesi di cui al medesimo comma 1, lettere e) ed f). Con le suddette deliberazioni di approvazione il comune, entro novanta giorni, prorogabili per una sola volta in ragione della particolare complessità della modifica per ulteriori novanta giorni, decide sulle eventuali osservazioni ed opposizioni pervenute, evidenziando le eventuali conseguenti modificazioni apportate al piano adottato, recepisce gli adeguamenti richiesti dalla Regione trasmettendo alla stessa il provvedimento di approvazione, che diviene efficace decorsi quindici giorni senza che siano stati effettuati rilievi circa la verifica del recepimento dei suddetti adeguamenti. La giunta comunale, nelle ipotesi di cui al comma 1, lettere e) ed f), con la deliberazione di approvazione dello strumento urbanistico attuativo e del programma urbanistico comunque denominato, autorizza l’acquisizione al patrimonio comunale delle aree cedute a titolo di standard urbanistici, determina i corrispettivi dovuti, individua le opere di urbanizzazione primaria e secondaria, approva i relativi progetti, stabilisce l’utilizzo del costo di costruzione e di eventuali oneri straordinari, approva ed autorizza la stipula della convenzione. (7)

2) Articolo sostituito dall’articolo 26, comma 1 della legge regionale 11 agosto 2009, n. 21

(3) Comma modificato dall’articolo 5, comma 16 della legge regionale 13 agosto 2011, n. 10, dall’articolo 1, comma 15, lettera a), della legge regionale 6 agosto 2012, n. 12 e, da ultimo, dall’articolo 20, comma 8, lettera a), numero 1), della legge 10 agosto 2016, n. 12

(4) Lettera abrogata dall’articolo 20, comma 8, lettera b), della legge regionale 10 agosto 2016, n. 12

(4a) Lettera modificata dall’articolo 10, comma 1, lettera a), della legge regionale 18 luglio 2017, n. 7

(5) Lettera modificata dall’articolo 5, comma 17 della legge regionale 13 agosto 2011, n. 10

(6) Comma modificato dall’articolo 20, comma 8, lettera a), numero 2), della legge regionale 10 agosto 2016, n. 12, dall’articolo 10, comma 1, lettera b), della legge regionale 18 luglio 2017, n. 7 e da ultimo dall’articolo 5, comma 1, lettera a), numero 1), della legge regionale 27 febbraio 2020, n. 1

(7) Comma modificato dall’articolo 5, comma 18 della legge regionale 13 agosto 2011, n. 10, dall’articolo 1, comma 15, lettera b), della legge regionale 6 agosto 2012, n. 12, dall’articolo 20, comma 8, lettera a), numeri 1) e 2), della legge regionale 10 agosto 2016, n. 12, dall’articolo 10, comma 1, lettere c), d) ed e) della legge regionale 18 luglio 2017, n. 7 e da ultimo dall’articolo 5, comma 1, lettera a), numero 2), della legge regionale 27 febbraio 2020, n. 1

[8] Art. 23-ter. Mutamento d’uso urbanisticamente rilevante
(articolo introdotto dall’art. 17, comma 1, lettera n), legge n. 164 del 2014)
(il presente articolo non trova applicazione nelle regioni che hanno adottato una propria disciplina specifica)

[9] LEGGE 12 luglio 2011, n. 106 Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70, concernente Semestre Europeo – Prime disposizioni urgenti per l’economia. (11G0152)

note: Entrata in vigore del provvedimento: 13/07/2011  https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:legge:2011-07-12;106

[10] Art. 1
(Finalità e ambito di applicazione)

  1. La presente legge, in attuazione dell’articolo 5, comma 9, del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70 (Semestre Europeo – Prime disposizioni urgenti per l’economia), convertito, con modifiche, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106 e dell’articolo 2 bis del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia), detta disposizioni finalizzate al perseguimento, attraverso la realizzazione degli interventi previsti dalla presente legge, di una o più delle finalità sotto elencate (1b):

a)    promuovere, incentivare e realizzare, al fine di migliorare la qualità della vita dei cittadini, la rigenerazione urbana intesa in senso ampio e integrato comprendente, quindi, aspetti sociali, economici, urbanistici ed edilizi, anche per promuovere o rilanciare territori soggetti a situazioni di disagio o degrado sociali ed economici, favorendo forme di co-housing per la condivisione di spazi ed attività;

b)    incentivare la razionalizzazione del patrimonio edilizio esistente, favorire il recupero delle periferie, accompagnare i fenomeni legati alla diffusione di piccole attività commerciali, anche dedicate alla vendita dei prodotti provenienti dalla filiera corta, promuovere e agevolare la riqualificazione delle aree urbane degradate e delle aree produttive, limitatamente a quanto previsto dall’articolo 4, con presenza di funzioni eterogenee e tessuti edilizi disorganici o incompiuti nonché di complessi edilizi e di edifici in stato di degrado o di abbandono o dismessi o inutilizzati o in via di dismissione o da rilocalizzare;

c)    qualificare la città esistente, limitare il consumo di suolo, aumentare le dotazioni territoriali mediante l’incremento di aree pubbliche o la realizzazione di nuove opere pubbliche ovvero il potenziamento di quelle esistenti, favorire la mobilità sostenibile, in particolare potenziando la mobilità su ferro;

d)    aumentare la sicurezza dei manufatti esistenti mediante interventi di adeguamento sismico, di miglioramento sismico e di riparazione o intervento locale, tenuto conto delle norme tecniche per le costruzioni di cui al d.p.r. 380/2001 e successive modifiche e integrazioni;

e)    favorire il miglioramento della qualità ambientale e architettonica dello spazio insediato, promuovendo le tecniche di bioedilizia più avanzate, assicurando più elevati livelli di efficienza energetica e lo sviluppo delle fonti rinnovabili nel rispetto della normativa vigente;

f)    promuovere e tutelare l’attività agricola, il paesaggio e l’ambiente, contenere il consumo di suolo quale bene comune e risorsa non rinnovabile che esplica funzioni e produce servizi ecosistemici nonché favorire l’effettivo utilizzo agricolo attraverso il riuso o la riqualificazione, anche con la demolizione e la ricostruzione, di fabbricati esistenti utilizzando le tecniche ed i materiali tipici del paesaggio rurale; in tale contesto la Regione incentiva la riqualificazione del patrimonio edilizio esistente nelle aree agricole, promuovendo misure volte a disincentivare l’abbandono delle coltivazioni, a sostenere il recupero produttivo, la rigenerazione delle aree agricole dismesse od obsolete, il ricambio generazionale in agricoltura e lo sviluppo dell’imprenditorialità agricola giovanile;
g)    promuovere lo sviluppo del verde urbano, l’adozione di superfici permeabili e coperture a verde pensile, la realizzazione di interventi per la regimentazione ed il recupero delle acque piovane.

  • Gli interventi di cui alla presente legge sono consentiti, nelle porzioni di territorio urbanizzate, su edifici legittimamente realizzati o per i quali sia stato rilasciato il titolo abilitativo edilizio in sanatoria, ovvero intervenga l’attestazione di avvenuta formazione del silenzio assenso sulla richiesta di concessione edilizia in sanatoria con le modalità di cui all’articolo 6 della legge regionale 8 novembre 2004, n. 12 (Disposizioni in materia di definizione di illeciti edilizi) e successive modifiche. Le disposizioni di cui alla presente legge non si applicano: (1)

a)    nelle aree sottoposte a vincolo di inedificabilità assoluta, ad eccezione degli interventi che comportino la delocalizzazione al di fuori di dette aree;

b)    nelle aree naturali protette, ad esclusione delle zone individuate come paesaggio degli insediamenti urbani dal Piano territoriale paesistico regionale (PTPR), fatto salvo quanto previsto dal piano dell’area naturale protetta e dalla legge regionale 6 ottobre 1997, n. 29 (Norme in materia di aree naturali protette regionali) e successive modifiche e integrazioni;

c)    nelle zone omogenee E di cui al decreto del Ministero dei lavori pubblici 1444/1968, ad esclusione delle zone individuate come paesaggio degli insediamenti urbani e paesaggio degli insediamenti in evoluzione dal PTPR e fatto salvo quanto previsto dall’articolo 2, comma 4, della legge regionale 26 giugno 1997, n. 22 (Norme in materia di programmi integrati di intervento per la riqualificazione urbanistica, edilizia ed ambientale del territorio della Regione) e successive modifiche. Nelle medesime zone omogenee E sono comunque consentiti gli interventi di cui all’articolo 6.

[11] Art. 14, comma 1-bis, t.u. edilizia

Art. 14 (L) – Permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici

1. Il permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici generali è rilasciato esclusivamente per edifici ed impianti pubblici o di interesse pubblico, previa deliberazione del consiglio comunale, nel rispetto comunque delle disposizioni contenute nel decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490 (ora decreto legislativo n. 42 del 2004 – n.d.r.) e delle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia.

1-bis. Per gli interventi di ristrutturazione edilizia, la richiesta di permesso di costruire in deroga è ammessa previa deliberazione del Consiglio comunale che ne attesta l’interesse pubblico limitatamente alle finalità di rigenerazione urbana, di contenimento del consumo del suolo e di recupero sociale e urbano dell’insediamento, fermo restando, nel caso di insediamenti commerciali, quanto disposto dall’articolo 31, comma 2, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214.
(comma così sostituito dall’art. 10, comma 1, lettera f), della legge n. 120 del 2020)

2. Dell’avvio del procedimento viene data comunicazione agli interessati ai sensi dell’articolo 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241.

3. La deroga, nel rispetto delle norme igieniche, sanitarie e di sicurezza, può riguardare esclusivamente i limiti di densità edilizia, di altezza e di distanza tra i fabbricati di cui alle norme di attuazione degli strumenti urbanistici generali ed esecutivi nonché le destinazioni d’uso ammissibili fermo restando in ogni caso il rispetto delle disposizioni di cui agli articoli 7, 8 e 9 del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444.
(comma modificato dall’art. 17, comma 1, lettera e), legge n. 164 del 2014, poi dall’art. 10, comma 1, lettera f), della legge n. 120 del 2020)

[12] all’art. 10 t.u. edilizia,

Art. 10 (L) – Interventi subordinati a permesso di costruire

1. Costituiscono interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio e sono subordinati a permesso di costruire:

a) gli interventi di nuova costruzione;
b) gli interventi di ristrutturazione urbanistica;
c) gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, nei casi in cui comportino anche modifiche della volumetria complessiva degli edifici ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d’uso, nonché gli interventi che comportino modificazioni della sagoma o della volumetria complessiva degli edifici o dei prospetti di immobili sottoposti a tutela ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, e, inoltre, gli interventi di ristrutturazione edilizia che comportino la demolizione e ricostruzione di edifici situati in aree tutelate ai sensi degli articoli 136, comma 1, lettere c) e d), e 142 del medesimo codice di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, o il ripristino di edifici, crollati o demoliti, situati nelle medesime aree, in entrambi i casi ove siano previste modifiche della sagoma o dei prospetti o del sedime o delle caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell’edificio preesistente oppure siano previsti incrementi di volumetria.
(lettera così sostituita dall’art. 10, comma 1, lettera e), della legge n. 120 del 2020, poi dall’art. 28, comma 5-bis, lettera b), legge n. 34 del 2022 poi dall’art. 14, comma 1-ter, legge n. 91 del 2022)

2. Fermo restando quanto previsto dall’articolo 23-ter, comma 1-quinquies, Le regioni stabiliscono con legge quali mutamenti, connessi o non connessi a trasformazioni fisiche, dell’uso di immobili o di loro parti, sono subordinate a permesso di costruire o a segnalazione certificata di inizio attività.

3. Le regioni possono altresì individuare con legge ulteriori interventi che, in relazione all’incidenza sul territorio e sul carico urbanistico, sono sottoposti al preventivo rilascio del permesso di costruire. La violazione delle disposizioni regionali emanate ai sensi del presente comma non comporta l’applicazione delle sanzioni di cui all’articolo 44

[12] SCIA prevista dagli artt. 22 e 23

Art. 22 (L) – Interventi subordinati a segnalazione certificata di inizio attività

1. Sono realizzabili mediante la segnalazione certificata di inizio di attività di cui all’articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241, nonché in conformità alle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente:
(comma così sostituito dall’art. 3 del d.lgs. n. 222 del 2016)

a) gli interventi di manutenzione straordinaria di cui all’articolo 3, comma 1, lettera b), qualora riguardino le parti strutturali dell’edificio o i prospetti;
(lettera così modificata dall’art. 10, comma 1, lettera l), della legge n. 120 del 2020)
b) gli interventi di restauro e di risanamento conservativo di cui all’articolo 3, comma 1, lettera c), qualora riguardino le parti strutturali dell’edificio;
c) gli interventi di ristrutturazione edilizia di cui all’articolo 3, comma 1, lettera d), diversi da quelli indicati nell’articolo 10, comma 1, lettera c).

2. Sono, altresì, realizzabili mediante segnalazione certificata di inizio attività le varianti a permessi di costruire che non incidono sui parametri urbanistici e sulle volumetrie, che non modificano la destinazione d’uso e la categoria edilizia, non alterano la sagoma dell’edificio qualora sottoposto a vincolo ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive modificazioni e non violano le eventuali prescrizioni contenute nel permesso di costruire. Ai fini dell’attività di vigilanza urbanistica ed edilizia, nonché ai fini dell’agibilità, tali segnalazioni certificate di inizio attività costituiscono parte integrante del procedimento relativo al permesso di costruzione dell’intervento principale e possono essere presentate prima della dichiarazione di ultimazione dei lavori.
(comma così modificato dall’art. 17, comma 1, lettera m), legge n. 164 del 2014)

2-bis. Sono realizzabili mediante segnalazione certificata d’inizio attività e comunicate a fine lavori con attestazione del professionista, le varianti a permessi di costruire che non configurano una variazione essenziale, a condizione che siano conformi alle prescrizioni urbanistico-edilizie e siano attuate dopo l’acquisizione degli eventuali atti di assenso prescritti dalla normativa sui vincoli paesaggistici, idrogeologici, ambientali, di tutela del patrimonio storico, artistico ed archeologico e dalle altre normative di settore.(comma introdotto dall’art. 17, comma 1, lettera m), legge n. 164 del 2014)

3. (comma abrogato dal d.lgs. n. 222 del 2016)

4. Le regioni a statuto ordinario con legge possono ampliare o ridurre l’ambito applicativo delle disposizioni di cui ai commi precedenti. Restano, comunque, ferme le sanzioni penali previste all’articolo 44.

5. (comma abrogato dal d.lgs. n. 222 del 2016)

6. La realizzazione degli interventi di cui al presente Capo che riguardino immobili sottoposti a tutela storico-artistica, paesaggistico-ambientale o dell’assetto idrogeologico, è subordinata al preventivo rilascio del parere o dell’autorizzazione richiesti dalle relative previsioni normative. Nell’ambito delle norme di tutela rientrano, in particolare, le disposizioni di cui al decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490 (ora d.lgs. n. 42 del 2004 – n.d.r.).
(comma così modificato dall’art. 54, comma 1, lettera f), legge n. 221 del 2015)

7. È comunque salva la facoltà dell’interessato di chiedere il rilascio di permesso di costruire per la realizzazione degli interventi di cui al presente Capo, senza obbligo del pagamento del contributo di costruzione di cui all’articolo 16, salvo quanto previsto dall’ultimo periodo del comma 1 dell’articolo 23. In questo caso la violazione della disciplina urbanistico-edilizia non comporta l’applicazione delle sanzioni di cui all’articolo 44 ed è soggetta all’applicazione delle sanzioni di cui all’articolo 37.

Art. 23 (L comma 3 e 4 – R comma 1, 2, 5, 6 e 7). Interventi subordinati a segnalazione certificata di inizio di attività in alternativa al permesso di costruire

01. In alternativa al permesso di costruire, possono essere realizzati mediante segnalazione certificata di inizio di attività:
(comma introdotto dall’art. 3 del d.lgs. n. 222 del 2016)

a) gli interventi di ristrutturazione di cui all’articolo 10, comma 1, lettera c);
b) gli interventi di nuova costruzione o di ristrutturazione urbanistica qualora siano disciplinati da piani attuativi comunque denominati, ivi compresi gli accordi negoziali aventi valore di piano attuativo, che contengano precise disposizioni plano-volumetriche, tipologiche, formali e costruttive, la cui sussistenza sia stata esplicitamente dichiarata dal competente organo comunale in sede di approvazione degli stessi piani o di ricognizione di quelli vigenti; qualora i piani attuativi risultino approvati anteriormente all’entrata in vigore della legge 21 dicembre 2001, n. 443, il relativo atto di ricognizione deve avvenire entro trenta giorni dalla richiesta degli interessati; in mancanza si prescinde dall’atto di ricognizione, purché il progetto di costruzione venga accompagnato da apposita relazione tecnica nella quale venga asseverata l’esistenza di piani attuativi con le caratteristiche sopra menzionate;
c) gli interventi di nuova costruzione qualora siano in diretta esecuzione di strumenti urbanistici generali recanti precise disposizioni plano-volumetriche.

Gli interventi di cui alle lettere precedenti sono soggetti al contributo di costruzione ai sensi dell’articolo 16. Le regioni possono individuare con legge gli altri interventi soggetti a segnalazione certificata di inizio attività, diversi da quelli di cui alle lettere precedenti, assoggettati al contributo di costruzione definendo criteri e parametri per la relativa determinazione.

1. Il proprietario dell’immobile o chi abbia titolo per presentare la segnalazione certificata di inizio attività, almeno trenta giorni prima dell’effettivo inizio dei lavori, presenta allo sportello unico la segnalazione, accompagnata da una dettagliata relazione a firma di un progettista abilitato e dagli opportuni elaborati progettuali, che asseveri la conformità delle opere da realizzare agli strumenti urbanistici approvati e non in contrasto con quelli adottati ed ai regolamenti edilizi vigenti, nonché il rispetto delle norme di sicurezza e di quelle igienico-sanitarie.

1-bis. Nei casi in cui la normativa vigente prevede l’acquisizione di atti o pareri di organi o enti appositi, ovvero l’esecuzione di verifiche preventive, con la sola esclusione dei casi in cui sussistano vincoli relativi all’assetto idrogeologico, ambientali, paesaggistici o culturali e degli atti rilasciati dalle amministrazioni preposte alla difesa nazionale, alla pubblica sicurezza, all’immigrazione, all’asilo, alla cittadinanza, all’amministrazione della giustizia, all’amministrazione delle finanze, ivi compresi gli atti concernenti le reti di acquisizione del gettito, anche derivante dal gioco, nonché di quelli previsti dalla normativa per le costruzioni in zone sismiche e di quelli imposti dalla normativa comunitaria, essi sono comunque sostituiti dalle autocertificazioni, attestazioni e asseverazioni o certificazioni di tecnici abilitati relative alla sussistenza dei requisiti e dei presupposti previsti dalla legge, dagli strumenti urbanistici approvati o adottati e dai regolamenti edilizi, da produrre a corredo della documentazione di cui al comma 1, salve le verifiche successive degli organi e delle amministrazioni competenti.
(comma modificato dall’art. 54, comma 1, lettera g), legge n. 221 del 2015)

1-ter. La denuncia, corredata delle dichiarazioni, attestazioni e asseverazioni nonché dei relativi elaborati tecnici, può essere presentata mediante posta raccomandata con avviso di ricevimento, ad eccezione dei procedimenti per cui è previsto l’utilizzo esclusivo della modalità telematica; in tal caso la denuncia si considera presentata al momento della ricezione da parte dell’amministrazione.
(comma modificato dall’art. 2 della legge n. 10 del 2016)

2. La segnalazione certificata di inizio attività è corredata dall’indicazione dell’impresa cui si intende affidare i lavori ed è sottoposta al termine massimo di efficacia pari a tre anni. La realizzazione della parte non ultimata dell’intervento è subordinata a nuova segnalazione. L’interessato è comunque tenuto a comunicare allo sportello unico la data di ultimazione dei lavori.

3. Nel caso dei vincoli e delle materie oggetto dell’esclusione di cui al comma 1-bis, qualora l’immobile oggetto dell’intervento sia sottoposto ad un vincolo la cui tutela compete, anche in via di delega, alla stessa amministrazione comunale, il termine di trenta giorni di cui al comma 1 decorre dal rilascio del relativo atto di assenso. Ove tale atto non sia favorevole, la denuncia è priva di effetti.

4. Nel caso dei vincoli e delle materie oggetto dell’esclusione di cui al comma 1-bis, qualora l’immobile oggetto dell’intervento sia sottoposto ad un vincolo la cui tutela non compete all’amministrazione comunale, ove il parere favorevole del soggetto preposto alla tutela non sia allegato alla segnalazione, il competente ufficio comunale convoca una conferenza di servizi ai sensi degli articoli 14, 14-bis, 14-ter, 14-quater, della legge 7 agosto 1990, n. 241. Il termine di trenta giorni di cui al comma 1 decorre dall’esito della conferenza. In caso di esito non favorevole, la segnalazione è priva di effetti.

5. La sussistenza del titolo è provata con la copia della segnalazione certificata di inizio attività da cui risulti la data di ricevimento della segnalazione, l’elenco di quanto presentato a corredo del progetto, l’attestazione del professionista abilitato, nonché gli atti di assenso eventualmente necessari.

6. Il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale, ove entro il termine indicato al comma 1 sia riscontrata l’assenza di una o più delle condizioni stabilite, notifica all’interessato l’ordine motivato di non effettuare il previsto intervento e, in caso di falsa attestazione del professionista abilitato, informa l’autorità giudiziaria e il consiglio dell’ordine di appartenenza. È comunque salva la facoltà di ripresentare la denuncia di inizio attività, con le modifiche o le integrazioni necessarie per renderla conforme alla normativa urbanistica ed edilizia.

7. Ultimato l’intervento, il progettista o un tecnico abilitato rilascia un certificato di collaudo finale, che va presentato allo sportello unico, con il quale si attesta la conformità dell’opera al progetto presentato con la segnalazione certificata di inizio attività. Contestualmente presenta ricevuta dell’avvenuta presentazione della variazione catastale conseguente alle opere realizzate ovvero dichiarazione che le stesse non hanno comportato modificazioni del classamento. In assenza di tale documentazione si applica la sanzione di cui all’articolo 37, comma 5.

 

[14] Deliberazione Giunta Regionale n. 867 del 19/12/2017

[15] Parere n. 920214 del 14/11/2019

[16]  Parere 0792634-11-08-2022

   

[17] LEGGE 25 giugno 1865, n. 2359  Sulle espropriazioni per causa di utilità pubblica. (065U2359)  note: Entrata in vigore del provvedimento: 23/07/1865 (Ultimo aggiornamento all’atto pubblicato il 25/06/2008)  https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:legge:1865-06-25;2359

[18] art. 14, comma 27, lettera d, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, recante «Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica», convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122 https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legge:2010-05-31;78. https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:legge:2010-07-30;122

Art. 14

Patto di stabilità interno ed altre disposizioni sugli enti territoriali

Comma 27. Ferme restando le funzioni di programmazione e di coordinamento delle regioni, loro spettanti nelle materie di cui all’articolo 117, commi terzo e quarto, della Costituzione, e le funzioni esercitate ai sensi dell’articolo 118 della Costituzione, sono funzioni fondamentali dei comuni, ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione:

(…)

d) la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale;