Modifiche NTA PRG: correggere la mancata autorizzazione paesaggistica nel sito UNESCO
Autore : Redazione
Il gioco dell’oca della tutela paesaggistica del centro di Roma: da oltre 15 anni Ministero della Cultura, Regione Lazio e Comune di Roma escludono il centro storico della Capitale dalle tutele riconosciute agli altri centri storici del Lazio. Abbiamo mandato un’osservazione per chiedere la cancellazione di un riferimento nelle NTA “non pertinente”.
Non tutti sanno che il centro storico- Sito UNESCO di Roma Capitale non gode delle tutele riservate dal Piano Territoriale Paesaggistico Regionale (PTPR) a tutti gli altri centri storici del Lazio, a partire dall’obbligo di autorizzazione paesaggistica per interventi anche molto impattanti. A causa di un’ incredibile situazione che si protrae dal 2008, tutti gli enti coinvolti – Soprintendenza statale, Regione Lazio e Comune di Roma – continuano a far finta di niente e a rimandare alle calende greche l’introduzione di prescrizioni paesaggistiche stringenti, mentre continua a circolare la leggenda metropolitana di un fantomatico “Piano di gestione UNESCO” che dovrebbe stabilire delle prescrizioni, leggenda sfatata da anni (infatti il Piano è sparito da anni dal PTPR e dai radar).
Eppure alcune sentenze del TAR Lazio (l’ultima del novembre 2023) hanno messo in chiaro che il centro storico di Roma deve essere soggetto, non solo alle prescrizioni che il PTPR prevede per tutti i centri storici, ma che addirittura dovrebbe avere tutele ancora maggiori, in quanto sito UNESCO.
Purtroppo le sentenze del TAR non possono obbligare le Amministrazioni preposte a modificare le norme, perchè si esprimono solo sui casi specifici che sono sottoposti ai giudici amministrativi.
Tuttavia le modifiche alle Norme Tecniche del Piano regolatore potrebbero essere un’ottima occasione per introdurre finalmente questa tutela – e parità di trattamento – cancellando quel riferimento a un “parere consultivo della Soprintendenza in base a un protocollo del 2009” e introducendo l’obbligo di autorizzazione paesaggistica.
Anche se qualcosa ci dice che ancora una volta il nostro appello sarà ignorato, come già nelle due diverse approvazioni del PTPR (nel 2019, poi annullato dalla Corte Costituzionale, e nell’aprile 2021, Piano tuttora vigente)
Queste le due osservazioni che proponiamo di inserire nelle NTA PRG. In calce il dettaglio della vicenda.
Titolo II – Sistema insediativo Capo 2° Città storica Art.24. Norme Generali Comma 19
Nella parte di Città storica dichiarata dall’UNESCO patrimonio dell’umanità̀ le competenze consultive assegnate al “Comitato per la qualità̀ urbana e edilizia”, ai sensi dei commi 9, lett. c), e 12 [Gli strumenti urbanistici esecutivi e i progetti edilizi ammessi con modalità diretta NDR], e dell’art . 25, comma 8 [parti a verde e parcheggi interrati] sono esercitate dalla Soprintendenza Speciale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio di Roma.
OSSERVAZIONE: Sostituire il testo con: Nella parte di Città storica dichiarata dall’UNESCO patrimonio dell’umanità̀ gli interventi relativi all’ Art.9. lett. c), e 12, e all’art . 25, comma 8 sono subordinati all’autorizzazione paesaggistica della Soprintendenza Speciale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio di Roma (ai sensidel d. lgs. n. 42/2004, Art. .134, co. 1, lett. c, Art. 135 co.4 lett. d), Art. 146 del Decreto Legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 ) e della TAVOLA 24_374_B del Piano Territoriale Paesaggistico Regionale del Lazio, Tavola B beni Paesaggistici.
Titolo II – Sistema insediativo Capo 2° Città storica Art.24. Norme Generali Comma 20
Le disposizioni del comma 19 si applicano secondo le modalità stabilite nel protocollo d’intesa vigente tra Comune e Ministero per i Beni e le Attività culturali (oggi Ministero della Cultura) .Il parere è richiesto anche per gli interventi di nuova installazione, sostituzione totale o modifica sostanziale, di impianti solari e fotovoltaici e eolici anche per gli interventi, i relativi progetti devono tener conto delle prescrizioni di cui all’art.16 comma 3 bis
OSSERVAZIONE: Cancellare il primo periodo. Nel secondo periodo sostituire “il parere è richiesto” con “l’autorizzazione paesaggistica è richiesta”
Ci aspettiamo che tale osservazione venga sostenuta anche dalla Soprintendenza, che ci risulta aver rivendicato un ruolo più attivo nella stesura delle modifiche delle NTA del PRG.
Anna Maria Bianchi Missaglia
Per approfondire si veda:
LA STORIA DELLE MANCATE TUTELE PAESAGGISTICHE DEL CENTRO STORICO ZONA UNESCO
(Il dossier inviato al Dipartimento Urbanistica insieme alle Oosservazioni di Carteinregola)
La tutela paesaggistica del Centro storico – Sito Unesco del Lazio: cancellare dalle NTA del PRG il parere consultivo della Soprintendenza e introdurre l’autorizzazione paesaggistica
Fino a oggi il Centro Storico di Roma – Sito Unesco non ha visto applicate le tutele paesaggistiche che il Piano Territoriale Paesaggistico Regionale prevede per gli altri centri storici del Lazio, con la conseguenza che per gli interventi edilizi su edifici o spazi non puntualmente vincolati come beni culturali, o nelle relative aree di rispetto, la Soprintendenza non rilascia autorizzazione paesaggistica, ma solo un parere non vincolante ai sensi di un protocollo d’intesa stilato nel 2009 e tutt’ora vigente tra Comune e Ministero per i Beni e le Attività culturali (oggi Ministero della Cultura).
A passare in rassegna le tappe della vicenda, appare davvero inspiegabile la perseveranza di MIBACT /MIC, Regione Lazio e Comune di Roma –di tutte le Amministrazioni di ogni colore che si sono succedute dal 2007 a oggi – nel continuare a individuare formule che rinviano “a data da destinarsi” provvedimenti cogenti in difesa di un patrimonio straordinario come il Paesaggio della Capitale, a cui si negano le tutele previste per Mentana o Viterbo.
Eppure vi sono state sentenze amministrative, anche recenti, come quella delTAR del Lazio del 30 novembre 2023[i], che hanno sancito l’esistenza del vincolo paesaggistico del centro storico di Roma e la conseguente necessità di applicazione dell’autorizzazione della Soprintendenza, di cui riportiamo in calce alcuni passaggi fondamentali.
Sulla base delle fonti normative citate – d. lgs. n. 42/2004, Art. .134, co. 1, lett. c, Art.135 co. 4 lett. d), Art. 146 del Decreto Legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e della TAVOLA 24_374_B del Piano Territoriale Paesaggistico Regionale del Lazio, Tavola B Beni Paesaggistici – chiediamo che Roma Capitale cancelli le citazioni dirette o indirette del protocollo del 2009 nei relativi articoli delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano Regolatore adottate dall’Assemblea Capitolina con la Delibera 102 dell’11 dicembre 2024[ii], inserendo l’obbligo di autorizzazione paesaggistica nel centro storico di Roma Sito Unesco.
Le tappe della mancata tutela paesaggistica del centro storico di Roma
2007 – il PTPR adottato rimanda a un “Piano Generale di gestione”
Il Piano Territoriale Paesaggistico Regionale del Lazio è stato adottato a fine 2007, ma è stato definitivamente approvato solo il 21 aprile 2021, dopo una prima approvazione nell’agosto 2019, poi annullata dalla Corte Costituzionale in seguito a un ricorso del Ministero. In tutte le versioni adottate e approvate negli anni, il centro storico della Capitale è sempre escluso dalla tutela paesaggistica riservata agli altri centri storici.
La lettera c) del 1° comma dell’art. 134 del .Lgs. n. 42 del 22 febbraio 2004 “Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio” consentiva anche alla Regione Lazio di imporre nuovi vincoli paesaggistici in relazione ai cosiddetti “beni tipizzati”, fra i quali i centri storici dei Comuni: contestualmente alla adozione del PTPR a fine 2007 sono così stati vincolati i centri storici dei 377 Comuni del Lazio, disciplinati dall’art. 43 delle Norme del PTPR.
Vincolo che però non si applica per il centro storico di Roma (secondo il perimetro che dal 1980 è stato riconosciuto dall’UNESCO Patrimonio dell’Umanità) nonostante sia stato individuato nella tavola B 24 del PTPR quale “insediamento urbano storico e territori contermini compresi in una fascia della profondità di 150 metri”, e nonostante che l’Articolo 10 delle NTA del PTPR “Beni paesaggistici, articolo 134, comma 1, lettera c), del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio” comma 1. riporti che “Gli ulteriori immobili ed aree del patrimonio identitario regionale, individuati nelle Tavole B e sottoposti a tutela dal PTPR ai sensi dell’articolo 143, comma 1, lettera d), del Codice, sono: … b) gli insediamenti urbani storici e relativa fascia di rispetto”; l’esclusione del comma rimanda alla redazione di un apposito “Piano di gestione” che dovrebbe essere approvato dal Comune di Roma .
“Le disposizioni del presente articolo non si applicano … alle parti ricadenti negli insediamenti storici iscritti nella lista del Patrimonio dell’Unesco (Roma – centro storico …) per i quali è prescritta la redazione del Piano generale di gestione per la tutela e la valorizzazione previsto dalla “Convenzione sulla protezione del patrimonio culturale e naturale mondiale” ecc. NTA PTPR 2007 Art. 43 comma 15
2016 il “Piano Generale di gestione” rimanda al PTPR
Il testo del Piano di Gestione del sito patrimonio mondiale UNESCO di Roma viene licenziato dalla Commissione tecnico-scientifica nell’ottobre 2015; il Commissario Tronca, subentrato alla guida della Capitale dopo la caduta della Giunta Marino, approva il Piano generale gestione per la tutela e la valorizzazione (delibera 62/2016) che tuttavia, come scopre ed esplicita nel paragrafo ” Il Piano Territoriale Paesistico Regionale e i suoi effetti sul sito“, è stato “impropriamente investito” di “un ruolo di sorgente normativa” , concludendo che “risulta pertanto necessario eliminare tale rinvio, integrando il PTPR con le specifiche disposizioni di tutela previste per l’insediamento urbano storico e le relative procedure[iii]“.
2013 – 2019 Si continua a ignorare la tutela della Città storica (anche nella Copianificazione Regione Lazio/ MiBACT)
Il lavoro di copianificazione, in vista dell’approvazione definitiva del PTPR, tra MIBACT e Regione Lazio approda nella Proposta di Deliberazione n. 26 del 4 gennaio 2019, con la quale la Giunta trasmette il PTPR al nuovo Consiglio Regionale: ancora una volta il testo delle NTA non si occupa delle tutele del centro storico di Roma, cambiando però la formulazione dell’articolo, visto che il Piano di Gestione è già stato approvato, e rimandando la tutela a un imprecisato futuro : “Non si applicano le disposizioni sostanziali e procedurali di cui al presente articolo all’insediamento urbano storico sito Unesco centro storico di Roma. L’applicazione di specifiche prescrizioni di tutela da definirsi, in relazione alla particolarità del sito, congiuntamente da Regione e Ministero, decorre dalla loro individuazione con le relative forme di pubblicità”[iv]
2019 Il Consiglio regionale boccia un emendamento che introduce nel PTPR tutele paesaggistiche per la Città storica di Roma, e continua a non introdurre alcuna tutela.
All’approdo del PTPR in Consiglio, molte associazioni tra le quali Carteinregola, si mobilitano per chiedere che si approvi un emendamento che introduca finalmente l’autorizzazione paesaggistica per gli interventi in tutta la Città storica: alcuni consiglieri di maggioranza e opposizione lo presentano, ma l’emendamento viene bocciato.
Così nelle NTA del PTPR approvato il 2 agosto 2019 il comma, ancora una volta modificato, stabilisce che “le valutazioni in ordine alla conformità e compatibilità paesaggistica degli interventi [all’interno del perimetro delle mura aureliane NDR] sono esercitate dalla Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici per il Comune di Roma, secondo quanto stabilito dal Protocollo di intesa tra Ministero per i Beni e le attività culturali ed il Comune di Roma [Ufficio permessi di costruire NDR]”Cioè il protocollo che è stato siglato nel 2009 e che ha per oggetto “La definizione delle modalità di collaborazione relativa all’acquisizione del parere consultivo” per gli interventi edilizi nella Città storica[v].
2019 – 2021 Il ricorso del Ministero alla Consulta e la nuova approvazione del PTPR, che continua a escludere il centro storico di Roma
Dopo l’approvazione del PTPR nell’agosto 2019, da cui era stato stralciato in Commissione Urbanistica, a pochi giorni dal voto, il lavoro di copianificazione con il MIBACT, si apre una nuova fase interlocutoria Regione/Ministero, ma in seguito alla pubblicazione, da parte della Regione, del PTPR senza le modifiche concordate, il MIBACT impugna il PTPR dinanzi alla Corte Costituzionale[vi]. Nel ricorso del Ministero si legge, riguardo la tutela di Roma “… si rimette ogni valutazione dei singoli interventi alla Soprintendenza, facendo riferimento a un protocollo d’intesa con il Comune di Roma risalente al 2009 e non pertinente”, maanche nella nuova – e ultima – versione del PTPR poi approvata definitivamente dal Consiglio regionale il 21 aprile 2021 (dopo l’annullamento del precedente da parte della Consulta), resta, nell’Articolo “Insediamenti urbani storici e relativa fascia di rispetto” l’esclusione del Centro storico di Roma, e resta anche il rimando al “protocollo non pertinente” che prevede un semplice “parere consultivo”.
“Non si applicano le disposizioni di cui al presente articolo all’insediamento urbano storico sito Unesco – centro storico di Roma. L’applicazione di specifiche prescrizioni di tutela da definirsi, in relazione alla particolarità del sito, congiuntamente da Regione e Ministero, decorre dalla loro individuazione con le relative forme di pubblicità. Nelle more della definizione di tali specifiche prescrizioni, il controllo degli interventi è comunque garantito dalla Soprintendenza competente nel rispetto di quanto stabilito dal Protocollo d’Intesa tra Ministero per i Beni e le Attività Culturali ed il Comune di Roma (QI/57701 dell’8 settembre 2009)”. (NTA PTPR 2021 art. 44 comma 19)
2023: la sentenza del TAR conferma l’obbligo di autorizzazione paesaggistica nel centro storico di Roma Sito UNESCO
Il 30 novembre 2023, a seguito del ricorso di un cittadino, sostenuto dall’allora responsabile romano dell’associazione VAS onlus, che verteva anche sulla mancata autorizzazione paesaggistica per un intervento edilizio nel centro storico di Roma, la Sezione Seconda Quater del TAR del Lazio[vii] ha dato torto alla tesi della Soprintendenza e di Roma Capitale, dichiarando che, nel sito UNESCO, è obbligatoria l’autorizzazione paesaggistica.
La sentenza muove del Codice dei Beni culturali e del Paesaggio (ma ancor prima dal suo presupposto, l’art. 9 della Costituzione Italiana) e dalle prescrizioni per i beni paesaggistici, tra i quali sono compresi “i complessi di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale, inclusi i centri ed i nuclei storici”, in ragione del “loro notevole interesse pubblico”. Spetta ai Piani paesaggistici l’“individuazione di ulteriori immobili od aree, di notevole interesse pubblico… la loro delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione, nonché determinazione delle specifiche prescrizioni d’uso…”. Ed è proprio il PTPR del Lazio, a partire della sua adozione, che ha inserito l’area cosiddetta “Unesco” all’interno delle tavole del PTPR, in particolare con “La graficizzazione … segnatamente nella “Tavola 24_374_B”, così che il PTPR adottato, nell’individuare i beni del “patrimonio identitario regionale”, tra cui gli “Insediamenti urbani storici e relativa fascia di rispetto”, vi ha incluso anche il Centro Storico della Capitale.
Ma i giudici amministrativi entrano anche nel merito dell’esclusione del sito UNESCO della Capitale nell’art. 44 delle NTA [in precedenza Art. 43] dall’obbligo di autorizzazione paesaggistica che vale per gli altri centri storici del Lazio, considerando tale esclusione “illogica, abnorme e irragionevole, nella misura in cui esclude dall’operatività del vincolo beni che necessitano di una protezione addirittura rafforzata, quali sono i siti storici inclusi nella Lista UNESCO: trattasi, infatti, di realtà dotate di un pregio culturale, storico e paesaggistico rilevantissimo, tale da travalicare la dimensione “nazionale” per assurgere addirittura a Patrimonio Mondiale, e dunque valore condiviso dall’intera umanità”. E individuano “la ratio dell’esclusione…nell’esigenza di approntare specifiche prescrizioni di tutela, diversificate rispetto a quelle “generalizzate” valevoli per la restante parte dei centri storici della Regione, proprio al fine di tener conto della rilevante peculiarità (meglio sarebbe a dire “unicità”) dei siti UNESCO”, concludendo che “Emerge in maniera inequivocabile la volontà, da parte del legislatore, di tutelare al massimo grado proprio i beni inclusi nella Lista UNESCO, demandando ai piani territoriali regionali il compito di dettare specifiche prescrizioni d’uso, semmai ancora più stringenti di quelle adottate con riferimento agli ulteriori beni paesaggistici”. Ricordando da un lato che “la disciplina di fonte primaria contenuta nel Codice dei beni culturali e del paesaggio” prevede che“… i piani paesaggistici definiscono apposite prescrizioni e previsioni … con particolare attenzione alla salvaguardia dei paesaggi rurali e dei siti inseriti nella lista del patrimonio mondiale dell’UNESCO” , dall’altro che “Tali previsioni derivano da un preciso obbligo internazionale” che obbliga “lo Stato di appartenenza ad assicurarne la salvaguardia avvalendosi anche dei contributi economici e tecnici messi a disposizione dall’Unesco”. Obbligo tanto più cogente dato che il centro di Roma è stato inserito nella «lista del patrimonio mondiale» su richiesta dello Stato, in considerazione del suo valore «assolutamente eccezionale per l’Umanità intera”. Quindi il piano paesaggistico territoriale non “potrebbe comunque derogare ad una ben precisa scelta legislativa (che si è visto essere peraltro attuativa di obblighi internazionali), quale è quella di salvaguardare i siti rientranti nel Patrimonio Mondiale con imposizione di un vincolo paesaggistico”.
“Non può fondatamente ritenersi, dunque, che il Centro Storico di Roma, iscritto nella Lista del patrimonio mondiale dell’UNESCO, non sia qualificabile quale “bene paesaggistico” ai sensi e per gli effetti della parte III del Codice del 2004, a meno di non voler “sposare” interpretazioni assolutamente devianti rispetto alle coordinate chiaramente tracciate a livello sovranazionale, costituzionale e legislativo”. Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, 30 novembre 2023
Concludono quindi i giudici che “gli interventi edilizi che si intendano intraprendere su immobili ricompresi in luoghi o siti iscritti nella menzionata Lista UNESCO, tra cui quelli oggetto dell’istanza inoltrata dalla VAS devono necessariamente essere subordinati alla preventiva autorizzazione paesaggistica”e che i provvedimenti devono essere resi dall’autorità competente [il Comune o il Municipio] dopo avere acquisito il “parere vincolante” della Soprintendenza, “subordinando chiaramente” “il titolo autorizzatorio all’espressione di un parere preventivo, da rendersi nel termine di legge di 45 giorni, non limitato ad una verifica di mera legittimità ma contenente anche una valutazione di merito in ordine alla compatibilità paesaggistica delle opere progettate, frutto di una “cogestione” del vincolo paesaggistico da parte dell’organo ministeriale e dotato di portata cogente e insuperabile”. Un ruolo, quello del Ministero dei Beni Culturali“decisivo non solo nella fase di «imposizione del vincolo…ma anche nella fase successiva di «gestione del vincolo», (…) in sede di rilascio dell’autorizzazione”.
E puntualizzano che “non può in alcun modo equipararsi a detto parere vincolante quello, meramente “consultivo”, previsto dall’art. 24, co. 19 delle N.T.A. del P.R.G. di Roma Capitale” [richiamato nel Protocollo nel citato art. 44 delle NTA del PTPR 2019 e 2021 NDR]: quest’ultimo, seppure obbligatorio … è sguarnito di forza cogente, potendo essere “disatteso” dall’amministrazione capitolina”.
Posto che tale sentenza ci risulta attualmente oggetto di un ricorso di secondo grado non ancora definito, possiamo in ogni caso concludere che tali argomentazioni non possano essere ignorate nell’aggiornamento in corso delle Norme Tecniche di Attuazione del PRG e ci auguriamo che si metta fine a un equivoco durato troppo a lungo.
Anna Maria Bianchi
Presidente Associazione Carteinregola
8 aprile 2025
NOTE
[i] Sezione Seconda Quater, n. 17967
[ii] Titolo II – Sistema insediativo Capo 2° Città storica Art.24. Norme Generali Comma 19 – Comma 20
[iii] dal Piano generale gestione per la tutela e la valorizzazione (delibera 62/2016) : “Nella fase di adozione il Piano Territoriale Paesaggistico Regionale ha rinviato al Piano di Gestione la formulazione delle indicazioni relative all‟insediamento urbano storico corrispondente al sito UNESCO di Roma , attribuendo impropriamente al PdG un ruolo di sorgente normativa. Compito del Piano di Gestione è svolgere un coordinamento tra i diversi livelli di pianificazione per mantenere nel tempo l‟integrità dei valori che hanno consentito l‟iscrizione sulla Lista del Patrimonio Mondiale. Risulta pertanto necessario eliminare tale rinvio, integrando il PTPR con le specifiche disposizioni di tutela previste per l‟insediamento urbano storico e le relative procedure. Sarà opportuno inoltre individuare le opportunità e i fattori di rischio presenti nel Sito e le strategie da attuare per gestire i processi di trasformazione urbana coniugando tutela e valorizzazione e garantendo pronunciamenti rapidi e condivisi”
[iv] Art.43 comma 17 NTA PTPR approvato dalla Giunta regionale
[v] PROTOCOLLO DI INTESA MINISTERO PER I BENI E LE ATTIVITA’ CULTURALI Soprintendenza per I Beni Architettonici e Paesaggistici per il Comune di Roma e COMUNE DIROMA Dipartimento XI – I UO Ufficio Permessi di costruire Per La definizione delle modalità di collaborazione relative àll’acquisizione del parere consultivo di cui all’art.24 comma 19 delle Norme Tecniche di Attuazione del P R G di Roma ai sensi dell’art.24 comma 20 delle stesse Norme Tecniche di Attuazione del NPRG di Roma SCARICA IL PROTOCOLLO del 2009 tra MiBAC-Comune di Roma
[vi] N. 2 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 17 aprile 2020 Ricorso per conflitto di attribuzione tra enti depositato in Cancelleria il 17 aprile 2020 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Ambiente – Paesaggio – Deliberazione del Consiglio regionale della Regione Lazio 2 agosto 2019, n. 5, recante “Piano territoriale paesistico regionale (PTPR)” – Denunciata assunzione unilaterale del provvedimento, senza il coinvolgimento dell’Amministrazione statale – Istanza di sospensione. – Deliberazione del Consiglio regionale della Regione Lazio del 2 agosto 2019, n. 5. (20C00109) (GU 1a Serie Speciale – Corte Costituzionale n.19 del 6-5-2020) https://www.gazzettaufficiale.it/atto/corte_costituzionale/caricaDettaglioAtto/originario?atto.dataPubblicazioneGazzetta=2020-05-06&atto.codiceRedazionale=20C00109
[vii] sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Seconda Quater, n. 17967 del 30 novembre 2023, – vedi Autorizzazione paesaggistica nel centro storico di Roma: la – storica – sentenza del TAR https://www.carteinregola.it/index.php/autorizzazione-paesaggistica-nel-centro-storico-di-roma-la-sentenza-del-tar/
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