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PRG e cambi di destinazione nella “Città consolidata”: cosa bisogna sapere

Via Alfonso Ravà Roma (Foto M. Geusa)

All’interno del dibattito sulla revisione e l’aggiornamento del Piano Regolatore Generale (PRG), sia nella Mozione dell’Assemblea Capitolina, n.54 del 17 marzo 2022, sia nella Deliberazione della Giunta Capitolina n. 120 del 14 aprile 2022, si fa riferimento a sentenze dei tribunali amministrativi che avrebbero generato difficoltà nell’applicazione delle NTA del PRG, in particolare sui cambi di destinazione d’uso, sentenze da cui si traggono conclusioni che obbligherebbero ad apportare modifiche ad alcuni articoli delle Norme Tecniche di Attuazione del PRG. Ma le sentenze, se analizzate a fondo, dicono cose un po’ diverse...

Pubblichiamo una disamina di Maurizio Geusa e i testi delle sentenze citate dalla Mozione e di altre aventi analoghi oggetti.

TESSUTI DELLA CITTÁ CONSOLIDATA, ART 45 Norme generali – Comma 6: perché cambiare e come cambiare

di Maurizio Geusa

Premessa

La Mozione dell’Assemblea Capitolina n. 54 del 17.03.2022 (1) si apre con la citazione dell’Art. 45 comma 6 del PRG:

l’art. 45 delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano Regolatore Generale recita: “... i cambi di destinazione d’uso verso abitazioni singole sono subordinati all’approvazione di un Piano di recupero o altro strumento urbanistico esecutivo; i cambi di destinazione d’uso verso abitazioni singole devono essere previsti all’interno di interventi di categoria RE, DR, AMP, estesi all’intera unità edilizia, di cui almeno il 30% in termini di Superficie Utile Lorda, deve essere riservato alla destinazione abitazioni collettive, servizi alle persone e attrezzature collettive. Sia per le destinazioni CU/a (Carico Urbanistico/alto), escluse le attrezzature collettive, sia per le abitazioni singole, escluse quelle con finalità sociali e a prezzo convenzionato, gli interventi sono soggetti a contributo straordinario di cui all’art. 20“;

e si chiude impegnando il Sindaco e l’Assessore

“... al di là delle sentenze che si sono susseguite, ad una iniziativa che produca una Deliberazione dell’Assemblea Capitolina, preceduta da una fase di ascolto e confronto coinvolgendo la Commissione Consiliare, innanzitutto il suo Presidente e i suoi Vice Presidenti, che comporti una prima modifica delle Norme Tecniche di Attuazione in alcuni punti, in primis l’art. 45 (2), a partire dall’adeguamento delle nuove norme che si sono susseguite, citando a titolo esemplificativo l’approvazione della Legge Regionale n. 7/2017 (3), al recepimento della sentenza richiamata nelle premesse e tenendo conto di precedenti proposte di modifica avanzate nelle passate Consiliature in particolare riferite agli artt. 52 e 53 (4).

Il 14 aprile 2022 è stata approvata una Delibera della Giunta Capitolina Indirizzi in merito alla revisione, modifica e attualizzazione delle Norme tecniche di attuazione del vigente Piano Regolatore Generale comunale (5) che accenna a “difficoltà” che “sono state generate anche da alcune interpretazioni giurisprudenziali che hanno inciso nel corpo normativo dello strumento urbanistico generale, alterando in alcuni casi la loro integrità logica” (…) concludendo che “a titolo indicativo e non esaustivo, è necessario pertanto intervenire su alcune disposizioni delle vigenti NTA ” (6): tra le quali è indicato (…) Capo 2°; disciplina dei cambi d’uso nella Città Consolidataart.45, comma 6 (…)

Di cosa si tratta quando si parla di Tessuti della Città consolidata ?

Si parla di: ” ...quella parte della città esistente stabilmente configurata e definita nelle sue caratteristiche morfologiche e, in alcune parti, tipologiche, in larga misura generata dall’attuazione degli strumenti urbanistici esecutivi dei Piani regolatori del 1931 e del 1962.” [Fonte: PRG NTA art. 44] In particolare dei: “Tessuti della Città consolidata l’insieme di uno o più isolati, riconducibile a regole omogenee d’impianto, suddivisione del suolo, disposizione e rapporto con i tracciati viari, per lo più definite dalla strumentazione urbanistica generale ed esecutiva intervenuta a partire dal Piano regolatore del 1931 [NTA art. 45 c. 1]; “La Città consolidata, articolata in tessuti e verde privato. In questo sub-sistema la modalità di intervento prevalente è quella dell’intervento diretto fino alla categoria della demolizione e ricostruzione di singoli edifici;” [ibidem pag.114]

In termini quantitativi:

si tratta di 10.821 ha (8,39% del territorio) con una popolazione di 1.294.634 abitanti (1998) pari al 47,19% della popolazione totale totale [dati estratti dal PRG – Elaborato D1 Relazione – Tabella7 e 8].

Infatti spesso, date le considerevoli dimensioni di ciascun Municipio, e quindi le notevoli distanze interne, a standard molto elevati nella parte più periferiferica del Municipio appartenente alla “città della trasformazione” (grazie alle cessioni gratuite), fa riscontro una grave carenza nella parte appartenente alla “città consolidata” o da ristrutturare.” [ibidem pag.108] Le tabelle allegate alla Relazione del PRG [Elab. D1] forniscono il riscontro.

Tabella 5.1 e 5.3 – Standard del nuovo PRG (mq e mq/ab.) per Città Consolidata: Popolazione teorica ad esito 1.412.865

Verde mq 23.502.686 mq/ab 16,6 di cui da espropriare mq 3.582.868+58.271=3.641.139 pertanto esistenti 19.861.547 pari a mq/ab 14,06

Servizi mq 10.062.094 mq/ab 7,1 di cui da espropriare mq 3.349.216+39.030=3.388.246 pertanto esistenti 6.673.848 pari a mq/ab 4,72

Parcheggi mq 37.620.239 mq/ab 26,6 di cui da espropriare mq 2.209.847+21.100=2.230.947 pertanto esistenti mq 35.389.292 pari a mq/ab 25,05

In conclusione, mentre la dotazione per verde e parcheggi esubera rispetto la quantità minima di legge (D.IM.1444/1968) rispettivamente con mq/ab 14,06 rispetto a 9,00 richiesto e di quasi 10 volte per i parcheggi con mq/ab 25,05 rispetto ai mq 2,50 richiesto, per i servizi la situazione è molto diversa.

Per quanto riguarda la dotazione minima dei servizi, che come noto dovrebbe essere come quanto meno di mq 4,50/abitante per l’istruzione e di mq 2,00/abitante per le attrezzature d’interesse comune, totale mq 6,50/abitante, abbiamo nella città consolidata una dotazione disponibile pari a mq 4,72/abitante.

Quindi l’aggiunta di nuovi abitanti attraverso la trasformazione degli edifici per uffici in edifici residenziali non accompagnata da una corrispondente integrazione delle dotazioni di servizi pubblici aggrava le carenze già presenti, in particolare per le scuole.

Cosa prevede la norma oggetto di attenzione- Art. 45 comma 6

“6. L’insediamento di destinazioni d’uso a CU/a [Carico urbanistico alto] e i cambi di destinazione d’uso verso “abitazioni singole” sono subordinati all’approvazione di un Piano di recupero, ai sensi dell’art. 28, legge n. 457/1978, o altro strumento urbanistico esecutivo; i cambi di destinazione d’uso verso “abitazioni singole” devono essere previsti all’interno di interventi di categoria RE, DR, AMP, estesi a intere unità edilizie, di cui almeno il 30% in termini di SUL deve essere riservato alle destinazioni “abitazioni collettive”, “servizi alle persone” e “attrezzature collettive.

Sia per le destinazioni a CU/a [Carico urbanistico alto N.d.R.], escluse le “attrezzature collettive”, sia per le destinazioni “abitazioni singole”, escluse quelle con finalità sociali e a prezzo convenzionato, gli interventi sono soggetti al contributo straordinario di cui all’art. 20.

In parole più semplici. Qualora s’intenda trasformare un edificio per uffici in residenze questa trasformazione è possibile con tre condizioni:

  • –  un progetto esteso all’interno fabbricato, con relativa dotazione di standard per la nuova funzione
  • –  che almeno il 30% venga mantenuto con le seguenti destinazioni: servizi amministrativi, servizi sociali, servizi assistenziali, servizi sanitari, servizi per l’istruzione, servizi culturali, servizi di fitness, studentati, convitti, conventi, collegi e residenze sanitarie per anziani, attrezzature per lo sport, attrezzature per lo spettacolo, attrezzature per la cultura, attrezzature ricreative e attrezzature congressuali.
  • –  che sull’incremento di valore sia corrisposto il contributo straordinario.

Quali ricadute può avere la modifica dell’art. 45?

Per comprendere l’interesse occorre fare un passo indietro e ricostruire come sono stati realizzati la gran parte di questi edifici adibiti ad uffici e ora vuoti in attesa dei essere riconvertiti in abitazioni.

Le NTA del PRG del 1962 [NTA del PRG/1962 – Art. 2 comma 3 ultimi due capoversi] prevedevano che: “Indipendentemente dagli edifici destinati a servizi pubblici, può essere consentita, per edifici a destinazione unitaria diversa da quella residenziale, una cubatura non superiore al 15% di quella afferente alla parte residenziale del comprensorio oggetto di Piano Particolareggiato o altro strumento attuativo, per funzioni di interesse locale.” Se applichiamo tale previsione urbanistica alla popolazione teorica ad esito della Città consolidata, che abbiamo visto essere stimata dallo stesso PRG in 1.412.865 abitanti, corrisponde una volumetria edilizia teorica di oltre 100 milioni di metri cubi, pertanto la quota del 15% richiamata dal PRG del 1962/1965 corrisponde a circa 15 milioni metri cubi, equivalenti a circa 4,7 milioni di metriquadri di SUL (superficie Utile Lorda), che, trasformati in abitazioni, corrispondono a 150/180.000 abitanti. Cifra coerente con i 118.231 nuovi abitanti stimati dal PRG come incremento nella città consolidata ad esito del PRG. Infatti se ai 118.231 abitanti indicati dal PRG aggiungiamo anche il 30%, virtualmente vincolato ad attrezzature di servizio otteniamo una cifra totale di 168.000 abitanti coerente con il 15% di volumetria dell’intera città consolidata.

Cosa dicono le sentenze

In tutti i documenti fino ad ora richiamati nella Mozione dell’Assemblea Capitolina, nella Delibera della Giunta e in altri documenti avanzati da vari soggetti legati al mondo dell’edilizia, si fa largo richiamo a sentenze sia di TAR che di Consiglio di Stato. L’obiettivo sembrerebbe quello di Riformulare, a seguito delle sentenze del Tar, il comma 6 dell’articolo 45 per eliminare, nel caso di cambio d’uso verso il residenziale, il vincolo di destinare il 30% della SUL trasformata ad abitazione collettive, servizi alle persone e attrezzature collettive.

La Mozione 54/2022 si spinge a considerare che: “detta norma è stata abrogata “erga omnes”, dal Consiglio di Stato, con decisione n. 4544 del 13 luglio 2010, e dal Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio con sentenza n. 19823 del 28 ottobre 2012;”.

In primo luogo alcune precisazioni. La Decisione del Consiglio di stato non è la n. 4544 bensì la n. 4546 e la Sentenza del TAR Lazio non è la n. 19823 bensì la n. 10823. Poi si richiama “la Circolare esplicativa della Regione sulla Legge Regione Lazio n. 861, approvata dalla Giunta il 19 febbraio 2017” difficile che la Regione Lazio abbia potuto legiferare arrivando al n. 861. Infatti si tratta della Deliberazione Giunta Regionale n. 867 del 19/12/2017 concernente l’approvazione della circolare esplicativa: “Indirizzi e direttive per l’applicazione delle “Disposizioni per la rigenerazione urbana ed il recupero edilizio” di cui alla legge regionale 18 luglio 2017, n. 7”. Infine, come se non bastassero tutte queste imprecisioni, si cita “l’articolazione prevista all’art. 28 ter del D.P.R. n. 180/2001” quando è noto che l’art. è il 23-ter e il DPR porta il numero 380 e non 180. Di conseguenza, con questi riferimenti così approssimativi sorge qualche dubbio sulla validità delle affermazioni contenute nella stessa mozione.

Su questo tema, negli anni, le sentenze sono state diverse e nel complesso anche coerenti, ma non arrivano alle conclusioni affermate con tanta sicurezza nella Mozione 54/2022.

TAR Lazio n. 4525 del 16.04.2021
TAR Lazio n. 9111 del 10.08.2020
TAR Lazio n. 7476 del 01.07.2020
TAR Lazio n.10825 del 28.12.2012
TAR Lazio n. 10823 del 28.10.2012 Consiglio di Stato n. 4546 del 13.07.2010

Già dalla questa cronologia si vede che le sentenze citate nella Mozione sono quelle più datate, mentre non sono richiamate quelle più recenti che se, anche di solo TAR, sono anche le più chiare. Esaminiamo il contenuto partendo dall’ultima.

Le sentenze citate sono riportate in estratto nell’appendice mentre si riporta l’ultima per la sua chiarezza.

TAR Lazio n. 4525 del 16.04.2021

La Sentenza rigurda il ricorso il diniego alla integrale trasformazione di un immobile a destinazione produttiva di 22.000 mq in Via Dario Nicodemi nel quartiere Salario. I Giudici amministrativi così si esprimono riguardo alla decisione del Consiglio di Stato che secondo alcuni “avrebbe cancellato l’art. 45 comma 6”:

Occorre precisare, in primo luogo, i termini della permanenza nell’ordinamento vigente, anche se in parte qua, dell’efficacia del comma 6 delle NTA al PRG, già riconosciuta da questo Tribunale nella sentenza n. 9111 del 10.08.2020. In tale decisione si è avuto modo di osservare che il giudicato delle pronunce del Consiglio di Stato n. 1650/2010 e del TAR Lazio, Roma, n. 10823/2012 è costituito dall’affermazione del principio “secondo cui il mutamento di destinazione d’uso giuridicamente rilevante è solo quello tra categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico, posto che nell’ambito delle stesse categorie possono aversi mutamenti di fatto, ma non diversi regimi urbanistico costruttivi, stanti le sostanziali equivalenze dei carichi urbanistici nell’ambito della medesima categoria” e per il quale “…in buona sostanza, l’obbligo di considerare rilevante sul piano del regime autorizzatorio il solo mutamento di destinazione d’uso che comporti il passaggio da una categoria urbanistica ad un’altra costituisce il limite della sopra richiamata autonomia dei comuni nell’individuazione di sottocategorie e sottofunzioni in sede di pianificazione territoriale”.

Come espressamente statuito dalla seconda delle due sentenze citate, “da tali considerazioni discende l’illegittimità della disciplina imposta all’immobile in questione dal precitato art. 45, comma 6, delle NTA, oltre che della disciplina prevista dalle medesime NTA in generale per i mutamenti di destinazione d’uso, per la parte in cui non rispetta il principio sopra richiamato”.

“Entro tali limiti” il ricorso è stato riconosciuto “fondato e meritevole di accoglimento”.

Da ciò scaturisce la sopravvivenza della prescrizione dell’art. 45 comma 6 NTA nella parte in cui determina la necessità di prevedere piano di recupero, mix funzionale e contributo straordinario per il caso di cambiamento di destinazione d’uso da una categoria urbanistica all’altra, come nel caso de quo.

Anche l’onere per Roma Capitale, affermato dal TAR nella pronuncia del 2012, di “riscrivere la disciplina dei mutamenti di destinazione” trova la sua ragione nella sopravvivenza parziale della disciplina in questione (in via “trasversale, appunto, riferita ai soli casi di mutamento di destinazione d’uso tra categorie urbanistiche distinte e non all’interno di un’unica categoria, per i passaggi tra sottocategorie) e nell’esigenza di una regolazione coerente ed unitaria della materia.

La necessità, per il cambio di destinazione da altre macro-categorie all’uso residenziale, di un piano di recupero e della riserva del 30% della SUL al mix funzionale “abitazioni collettive”, “servizi alle persone” e “attrezzature collettive”, richiesti dal citato comma 6 dell’art. 45 NTA, lungi dal rappresentare una palese incongruenza, come ritenuto dalla ricorrente, o una previsione sproporzionata e contraddittoria rispetto al regime agevolato introdotto in generale dal legislatore per i cambi di destinazione e rispetto alla funzione “classica” dei “piani di recupero”, costituisce, ad avviso del Collegio, sulla base di un approfondito esame di tutto il contesto normativo di riferimento, una ponderata scelta prevista dallo strumento urbanistico (NTA al PRG per la Città Consolidata) volta ad evitare, in zone in cui la vocazione abitativa è già predominante, la trasformazione di ulteriori settori di città in “quartieri dormitorio”, privi di servizi ed attrezzature di interesse collettivo.

Alla luce della validità della suddetta norma, nei limiti specificati, l’imposizione della sottoscrizione dell’atto d’obbligo non può considerarsi né priva di causa, né illegittima, né tantomeno atipica, corrispondendo l’impegno assunto dalla ricorrente con tale atto ad un interesse pubblico meritevole di tutela, garantito dalla previsione delle NTA.

e ancora:

La perdurante efficacia nell’ordinamento della disposizione di cui al comma 6 dell’art. 45 delle NTA al PRG nei termini suesposti, per i cambi di destinazione di interi edifici da non residenziale a residenziale come quello all’origine del rilascio del pdc n. 340 del 16.12.2015 e l’effetto di “elusione” delle tutele previste dal PRG che sarebbe derivato dalla possibilità di superamento unilaterale con semplice DIA degli impegni assunti per l’ottenimento del titolo edilizio conducono al rigetto anche delle ulteriori doglianze circa l’invalidità dell’atto.

Considerazioni e conclusioni

In primo luogo desta preoccupazione la facilità con cui si propali l’affermazione che il Consiglio di Stato abbia annullato la norma che si vuole modificare. Anzi la più recente sentenza, sia pure del TAR Lazio, condivide il fatto che la norma intende evitare la creazione quartieri definiti “dormitorio”.

Nei quartieri residenziali era prevista una dotazione di servizi e attività terziarie pari al 15% dell’intera capacità edificatoria per abitazioni. Questa era una quota “premiale” aggiuntiva al fine di evitare che si creassero quartieri “dormitorio”. Le stesse ultime sentenze del TAR lo ribadiscono. Quindi, quella quota minima fissata dal PRG del 30%, corrispondente grosso modo al piano terra e primo piano, rappresenta un limite veramente imprescindibile per assicurare nei quartieri un livello minimo di socialità e sicurezza.

 In altri termini si tratta di conservare la destinazione a servizi locali il piano terreno o al massimo nei fabbricati più grandi anche il primo piano che possono ospitare quei servizi raggiungibili in 15 minuti a piedi come: laboratori e studi medici, agenzie di vario genere come assicurazioni, lavoro, immobiliari ecc. spazi destinati in generale al benessere della persona come fisioterapie e attività sportive. In generale tutto quello che caratterizza la vita urbana e l’abitare.

La trasformazione di edifici per uffici in abitazioni comporta un aumento del carico urbanistico residenziale che a sua volta richiede una dotazione aggiuntiva di servizi quali quelli comuni e per l’istruzione. Di conseguenza attraverso il Piano urbanistico esecutivo può essere assicurata questa dotazione aggiuntiva.

Infatti la dotazione minima di servizi dovrebbe essere di 6,50 mq/abitante, di cui mq mq 4,50/ abitante per l’istruzione e di mq 2,00/abitante per le attrezzature d’interesse comune. Nella città consolidata la dotazione attuale disponibile è pari a mq 4,72 per abitante, quindi è necessario ricercare nuovi spazi per servizi al fine di rendere compatibile la nuova quantità di abitanti da insediare.

Infine, la modifica della destinazione d’uso comporta un incremento di valore, pertanto è soggetta al contributo straordinario. L’eventuale presenza di alloggi a canone calmierato o a prezzo convenzionato agisce sulle modalità di calcolo del contributo riducendone di conseguenza l’importo.

Maurizio Geusa

29 maggio 2022 (il testo è stato illustrato dall’autore nel corso del seminario Rigenerazione Urbana o Rispeculazione Edilizia ? del 17 maggio 2022 promosso da Carteinregola in collaborazione con l’Associazione Bianchi Bandinelli (> Vai alla presentazione del webinar e al video della registrazione)

Per osservazioni e precisazioni: laboratoriocarteinregola@gmail.com

NOTE

(1) la Mozione 54 2022 DEL 17 MARZO 2022 Impegno per il Sindaco e l’Assessore ad una iniziativa che produca una Deliberazione dell’Assemblea Capitolina, preceduta da una fase di ascolto e confronto coinvolgendo la Commissione Consiliare, che comporti una prima modifica delle Norme Tecniche di Attuazione; affinché venga predisposta in un tempo più lungo una ulteriore proposta di deliberazione che preveda un riesame complessivo delle Norme Tecniche di Attuazione. scarica https://www.carteinregola.it/wp-content/uploads/2022/05/moz-assemblea-capitolina-NTA-PRG-54-2022.pdf

(2) scarica l’articolo 45

(3) Regione Lazio Disposizioni per la rigenerazione urbana e per il recupero edilizio Legge 7/2017 18 luglio 2017 Data BUR: 18/07/2017

(4) scarica ART. 52 https://www.carteinregola.it/wp-content/uploads/2022/05/NTA-PRG-ROMA-2008-Art.-52.docx

Scarica Art. 53 https://www.carteinregola.it/wp-content/uploads/2022/05/NTA-PRG-ROMA-2008-art.-53.docx

(5) carica la Deliberazione della Giunta Capitolina n. 120 del 14 aprile 2022: Indirizzi in merito alla revisione, modifica e attualizzazione delle Norme tecniche di attuazione del vigente Piano Regolatore Generale comunale approvato ai sensi dell’art. 66-bis della legge regionale 22 dicembre 1999 n. 38 e smi. Legge 17 agosto 1942 n. 1150 e smi.

(6) procedura di modifica degli elaborati (prescrittivi, gestionali) – art.2;categorie di intervento urbanistico e edilizio – art.9; procedura della modalità diretta convenzionata – art.12; disposizioni applicative di Carta per la Qualità – art.16; ambiti di compensazione (art.18);modalità, procedure e applicazione della cessione compensativa – art.22;applicazione del Piano di Recupero (PdR) all’interno della Città storica – Capo 2°;disciplina dei cambi d’uso nella Città Consolidata – art.45, comma 6;disposizioni della modalità diretta e indiretta nei Programmi integrati d’intervento (residenziali e per attività) – artt.52 e 53;disciplina degli Ambiti a Pianificazione Particolareggiata definita, nel caso di variante o di approvazione di ulteriori piani attuativi, anche mediante Accordo di Programma, successiva alla data di entrata in vigore del PRG vigente;disciplina delle aree inserite nella componente Verde Pubblico e Servizi Pubblici di livello locale e Servizi Pubblici di livello urbano in particolare in riferimento al Programma di acquisizione, utilizzazione e gestione delle aree destinate a servizi pubblici –art.83 comma 6;disciplina sulle modalità e strumenti di attuazione del piano – Titolo I Capo 3;

Bibliografia: https://www.romainpiazza.it/index.php/occhio-alle-contraddizioni/ Parere Dipartimento PAU prot. QI/130530/2021 del 15.07.2021

Appendice: estratti dalle sentenze TAR e Decisione del Consiglio di stato

TAR Lazio n. 9111 del 10.08. 2020

Roma Capitale ha contestato tale ricostruzione del quadro normativo vigente, ritenendo che il principio affermato dal Consiglio di Stato nella decisione del 2010 e ribadito dal TAR Lazio nelle sentenze del 2012 – secondo il quale “è illegittimo assoggettare il passaggio da una sottocategoria a un’altra all’interno di una medesima categoria al medesimo regime autorizzatorio previsto per il passaggio da una categoria all’altra (ovvero a un regime più gravoso)” – comportasse l’annullamento dell’art. 45 comma 6 NTA al PRG “soltanto in parte qua, ossia limitatamente alla disciplina dei cambi di destinazione d’uso infra-categoria, effettuati all’interno di medesime categorie omogenee”, continuando la suddetta norma ad applicarsi “per i cambi di destinazione d’uso tra diverse categorie, normativamente tipizzate”.

Tale ultima tesi, essendo la più aderente all’effettivo contenuto delle sentenze citate, risulta quella maggiormente condivisibile.

Il giudicato delle pronunce del Consiglio di Stato n. 1650/2010 e del TAR Lazio, Roma, n. 10823/2012 è costituito dall’affermazione del principio “secondo cui il mutamento di destinazione d’uso giuridicamente rilevante è solo quello tra categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico, posto che nell’ambito delle stesse categorie possono aversi mutamenti di fatto, ma non diversi regimi urbanistico costruttivi, stanti le sostanziali equivalenze dei carichi urbanistici nell’ambito della medesima categoria” e per il quale “…in buona sostanza, l’obbligo di considerare rilevante sul piano del regime autorizzatorio il solo mutamento di destinazione d’uso che comporti il passaggio da una categoria urbanistica ad un’altra costituisce il limite della sopra richiamata autonomia dei comuni nell’individuazione di sottocategorie e sottofunzioni in sede di pianificazione territoriale”.

Come espressamente statuito dalla seconda delle due sentenze citate, “da tali considerazioni discende l’illegittimità della disciplina imposta all’immobile in questione dal precitato art. 45, comma 6, delle NTA, oltre che della disciplina prevista dalle medesime NTA in generale per i mutamenti di destinazione d’uso, per la parte in cui non rispetta il principio sopra richiamato”.

“Entro tali limiti il ricorso è (stato riconosciuto) fondato e meritevole di accoglimento”.

Da ciò scaturisce la sopravvivenza della prescrizione dell’art. 45 comma 6 NTA nella parte in cui determina la necessità di prevedere piano di recupero, mix funzionale e contributo straordinario per il caso di cambiamento di destinazione d’uso da una categoria urbanistica all’altra, come nel caso de quo.

Anche l’onere per Roma Capitale, affermato dal TAR nella pronuncia del 2012, di “riscrivere la disciplina dei mutamenti di destinazione” trova la sua ragione nella sopravvivenza parziale della disciplina in questione (in via “trasversale, appunto, riferita ai soli casi di mutamento di destinazione d’uso tra categorie urbanistiche distinte e non all’interno di un’unica categoria, per i passaggi tra sottocategorie) e nell’esigenza di una regolazione coerente ed unitaria della materia.

La necessità, per il cambio di destinazione da altre macro-categorie all’uso residenziale, di un piano di recupero e della riserva del 30% della SUL al mix funzionale “abitazioni

collettive”, “servizi alle persone” e “attrezzature collettive”, richiesti dal citato comma 6 dell’art. 45 NTA, lungi dal rappresentare una palese incongruenza, come ritenuto dalla ricorrente, o una previsione sproporzionata e contraddittoria rispetto al regime agevolato introdotto in generale dal legislatore per i cambi di destinazione e rispetto alla funzione “classica” dei “piani di recupero”, costituisce, ad avviso del Collegio, sulla base di un approfondito esame di tutto il contesto normativo di riferimento, una ponderata scelta prevista dallo strumento urbanistico (NTA al PRG per la Città Consolidata) volta ad evitare, in zone in cui la vocazione abitativa è già predominante, la trasformazione di ulteriori settori di città in “quartieri dormitorio”, privi di servizi ed attrezzature di interesse collettivo.

I principi enunciati, se rapportati alla concreta situazione fatta valere dalla società ricorrente, titolare sulle aree in questione di due immobili, uno destinato ad albergo e l’altro ad alloggio per comunità religiosa, conducono al rigetto parziale del ricorso, nella parte volta ad affermare l’illegittimità tout court dell’art. 45 c. 6 NTA nel caso di mutamento di destinazione da una macro- categoria (diversa da quella residenziale) a quella abitativa e la dichiarazione, per la restante parte del ricorso, di improcedibilità dello stesso per difetto di interesse, essendo la norma già stata espunta dall’ordinamento in base alle citate pronunce del Consiglio di Stato e del TAR Lazio in relazione al previsto aggravio del mutamento d’uso all’interno della medesima categoria abitativa.

d’obbligo per illegittimità o l’atipicità della causa o circa la sua annullabilità o risoluzione per errore di diritto determinante per il consenso o per presupposizione.

TAR Lazio n. 7476 del 01.07.2020

Tale prescrizione, nella ricostruzione dell’attuale sistema normativo fornita dalla ricorrente, non sarebbe stata ostativa al progetto di variante perché l’art. 6 c. 2 della l. Reg. Lazio n. 7/2017, che prevede che i cambi di destinazione d’uso siano consentiti “nel rispetto delle destinazioni d’uso previste dagli strumenti generali vigenti, indipendentemente dalle modalità di attuazione dirette o indirette o da altre prescrizioni previste dagli stessi” porrebbe come “unico limite” il fatto che “la destinazione proposta (fosse)… proprio vietata per l’ambito territoriale in cui ricade l’intervento di rigenerazione urbana”, mentre nella zona in questione – Tessuto della Città Consolidata – la destinazione abitativa sarebbe stata non solo ammessa, ma addirittura privilegiata dal PRG.

A ciò la ricorrente ha aggiunto che il problema della riserva del 30% ad abitazioni collettive non avrebbe dovuto neppure porsi poiché, da un lato, sempre a norma della citata l. Reg. Lazio n. 7/2017, “sono sempre consentiti i cambi all’interno della stessa categoria funzionale di cui all’art. 23 ter del DPR n. 380/2001”, e dall’altro lato, soprattutto, l’art. 45 comma 6 delle NTA al PRG di Roma doveva considerarsi non più vigente, in quanto annullato erga omnes dal TAR Lazio Sez. II bis con la sentenza n. 10823 del 28.10.2012 e, ancor prima, dal Consiglio di Stato, Sez. IV, con la decisione n. 4546 del 13.07.2010.

In via del tutto prudenziale, con il ricorso introduttivo la ricorrente ha anche impugnato il suddetto art. 45 comma 6 NTA, non articolando, in realtà, alcuna specifica censura contro tale norma, ma limitandosi ad affermarne l’illegittimità alla luce delle citate pronunce del TAR Lazio e del Consiglio di Stato.

Da un lato, infatti, l’art. 45 comma 6 delle NTA al PRG, anche successivamente alle pronunce del Consiglio di Stato Sez. IV, n. 4546 del 13.07.2010 e del TAR Lazio Sez. II bis n. 10823 del 28.10.2012 – che hanno colpito aspetti specifici della disposizione, quali la necessità di un piano di recupero per il cambio d’uso verso destinazioni residenziali o del contributo straordinario – continua a prevedere, in attesa della nuova regolamentazione da parte del Comune dell’intera materia, per la Città consolidata, il fatto che “i cambi di destinazione d’uso verso <<abitazioni…>> devono essere previsti all’interno di interventi di categoria RE, DR AMP estesi a intere unità edilizie di cui almeno il 30% in termini di SUL deve essere riservato alle destinazioni <<abitazioni collettive>>, <<servizi alle persone>> e <<attrezzature collettive>>”; dall’altro lato, l’art. 6 comma 2 della l. Reg. Lazio n. 7/2017 stabilisce che “nell’ambito degli interventi di cui al comma 1 (di Rigenerazione Urbana) oltre al mantenimento della destinazione d’uso in essere, sono altresì consentiti i cambi di destinazione d’uso nel rispetto delle destinazioni d’uso previste dagli strumenti urbanistici generali vigenti, indipendentemente dalle modalità di attuazione dirette o indirette e da altre prescrizioni previste dagli stessi”.

Il giudicato delle pronunce del Consiglio di Stato n. 1650/2010 e del TAR Lazio, Roma, n. 10823/2012 è costituito dall’affermazione del principio “secondo cui il mutamento di destinazione d’uso giuridicamente rilevante è solo quello tra categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico, posto che nell’ambito delle stesse categorie possono aversi mutamenti di fatto, ma non diversi regimi urbanistico costruttivi, stanti le sostanziali equivalenze dei carichi urbanistici nell’ambito della medesima categoria” e per il quale “…in buona sostanza, l’obbligo di considerare rilevante sul piano del regime autorizzatorio il solo mutamento di destinazione d’uso che comporti il passaggio da una categoria urbanistica ad un’altra costituisce il limite della sopra richiamata autonomia dei comuni nell’individuazione di sottocategorie e sottofunzioni in sede di pianificazione territoriale”.

Come espressamente statuito dalla seconda delle due sentenze citate, “da tali considerazioni discende l’illegittimità della disciplina imposta all’immobile in questione dal precitato art. 45, comma 6, delle NTA, oltre che della disciplina prevista dalle medesime NTA in generale per i mutamenti di destinazione d’uso, per la parte in cui non rispetta il principio sopra richiamato”.

“Entro tali limiti il ricorso è (stato riconosciuto) fondato e meritevole di accoglimento”.

Da ciò scaturisce la sopravvivenza della prescrizione dell’art. 45 comma 6 NTA nella parte in cui determina la necessità di prevedere il mix funzionale per il caso di cambiamento di destinazione d’uso da una categoria urbanistica all’altra, come nel caso de quo.

Anche l’onere per Roma Capitale, affermato dal TAR nella pronuncia del 2012, di “riscrivere la disciplina dei mutamenti di destinazione” trova la sua ragione nella sopravvivenza parziale della disciplina in questione (in via “trasversale, appunto, riferita ai soli casi di mutamento di destinazione d’uso tra categorie urbanistiche distinte e non all’interno di un’unica categoria, per i passaggi tra sottocategorie) e nell’esigenza di una regolazione coerente ed unitaria della materia.

Il 30% della SUL da riservare al mix funzionale “abitazioni collettive”, “servizi alle persone” e “attrezzature collettive”, richiesto dal citato comma 6 dell’art. 45 NTA, lungi dal rappresentare una semplice “modalità di attuazione” o una generica “altra prescrizione”, (e dunque una previsione sicuramente derogabile da parte della normativa sulla rigenerazione urbana) costituisce, ad avviso del Collegio, sulla base di un approfondito esame di tutto il contesto normativo di riferimento, una vera e propria “destinazione d’uso” prevista dallo strumento urbanistico (NTA al PRG per la Città Consolidata) volta ad evitare, in zone in cui la vocazione abitativa è già predominante, la trasformazione di ulteriori settori di città in “quartieri dormitorio”, privi di servizi ed attrezzature di interesse collettivo.

TAR Lazio n. 10823 del 28.10.2012

Tutto ciò premesso, un primo problema da esaminare è quello se il Comune, nell’esercizio della propria potestà di pianificazione del territorio, possa individuare categorie di destinazione d’uso ulteriori e diverse rispetto a quelle predefinite dalla legislazione nazionale e regionale.

Ad avviso del Collegio al quesito deve darsi risposta affermativa.

Da tali considerazioni discende l’illegittimità della disciplina imposta all’immobile in questione dal precitato art. 45, comma 6, delle NTA, oltre che della disciplina prevista dalle medesime NTA in generale per i mutamenti di destinazione d’uso, per la parte in cui non rispetta il principio sopra richiamato ed entro tali limiti il ricorso è fondato e meritevole di accoglimento, con annullamento in sede giudiziale del predetto art. 45, comma 6, del NPRG.

La predetta conclusione determina l’inammissibilità, per carenza di interesse, delle doglianze articolate nel ricorso avverso l’obbligo di condizionare i cambi di destinazione d’uso ad abitazioni singole a piani di recupero approvati dall’Amministrazione e a una riserva del 30% ad abitazioni e attrezzature collettive e a servizi generali, come previsto dallo stesso art. 45.

vanno annullati gli atti impugnati “in parte qua”, e in particolare l’art 45, comma 6, delle NTA del NPRG.

TAR Lazio n.10825 del 28.12.2012

Per quanto concerne la Regione Lazio, è tuttora in vigore la classificazione di cui agli artt. 14 e 15 della L.R. n. 35/1977, la quale, mantenendosi fedele allo schema della legge n. 10/1977, ha previsto quattro categorie di destinazione d’uso: residenziale, industriale-artigianale, commerciale-direzionale e turistica.

La successiva L.R. n. 36/1987 ha attribuito ai Comuni, in sede di pianificazione generale, il potere-dovere di “stabilire le categorie di destinazione d’uso ammesse con riferimento a quelle previste dagli articoli 14 e 15 della legge regionale 12 settembre 1977, n. 35” (art. 7, comma 1), precisando altresì che: “…Le modifiche di destinazione d’uso con o senza opere a ciò preordinate, quando hanno per oggetto le categorie stabilite dallo strumento urbanistico generale, sono subordinate al rilascio della apposita concessione edilizia, mentre quando riguardano gli ambiti di una stessa categoria sono soggette ad autorizzazione da parte del sindaco” (art. 7, comma 3).

Tutto ciò premesso, un primo problema da esaminare è quello se il Comune, nell’esercizio della propria potestà di pianificazione del territorio, possa individuare categorie di

destinazione d’uso ulteriori e diverse rispetto a quelle predefinite dalla legislazione nazionale e regionale.

Ad avviso del Collegio al quesito deve darsi risposta affermativa. ………….

In buona sostanza, l’obbligo di considerare rilevante sul piano del regime autorizzatorio il solo mutamento di destinazione d’uso che comporti il passaggio da una categoria urbanistica ad un’altra costituisce il limite della sopra richiamata autonomia dei comuni nell’individuazione di sottocategorie e sottofunzioni in sede di pianificazione territoriale.

Dalle considerazioni testé svolte discende l’illegittimità della disciplina imposta all’area di proprietà della società ricorrente dal precitato art. 45, comma 6, delle n.t.a., oltre che della disciplina prevista dalla medesime n.t.a. in generale per i mutamenti di destinazione d’uso, per la parte in cui non rispetta il principio sopra richiamato.

Entro tali limiti il ricorso è fondato e meritevole di accoglimento, con annullamento in sede giudiziale dell’art. 45, comma 6, del p.r.g.

Ed invero, è evidente che l’accoglimento delle doglianze di parte ricorrente per le ragioni più sopra esplicitate è idoneo ad assicurare ad essa l’utilità sostanziale cui aspira. Infatti, la caducazione del più volte citato art. 45, comma 6, delle n.t.a. ricomprende in sé anche il richiamo al contributo straordinario in esso contenuto e all’obbligatorietà dei piani di recupero, e comporta per Roma Capitale l’obbligo di riscrivere in toto la disciplina dei mutamenti di destinazione d’uso, attività solo all’esito della quale potrà verificarsi l’effettiva persistenza di un interesse della società Derilca s.r.l. a censurare anche le previsioni di ordine contributivo e pianificatorio correlate ai mutamenti d’uso (delle quali non può sapersi, allo stato, se saranno nuovamente richiamate nelle nuove disposizioni di cui l’Amministrazione dovrà dotarsi).

Consiglio di Stato n. 4546 del 13.07.2010

5.2. Tutto ciò premesso, un primo problema da esaminare è quello se il Comune, nell’esercizio della propria potestà di pianificazione del territorio, possa individuare categorie di destinazione d’uso ulteriori e diverse rispetto a quelle predefinite dalla legislazione nazionale e regionale.

Ad avviso della Sezione, al quesito deve darsi risposta affermativa. ……………..

5.3. Se, dunque, tale attività di “parcellizzazione” del territorio risulta consentita alla stregua della vigente normativa, altrettanto non può dirsi quanto alla previsione di regimi autorizzatori anche profondamente diversi per i mutamenti di destinazione d’uso, laddove questi non comportino il passaggio da una categoria funzionale all’altra.

5.4. Dalle considerazioni testé svolte discende l’illegittimità della disciplina imposta all’area di proprietà della società appellante dal precitato art. 45, comma 6, delle N.T.A., oltre che della disciplina prevista dalla medesime N.T.A. in generale per i mutamenti di destinazione d’uso, per la parte in cui non rispetta il principio sopra richiamato.

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