(IN COSTRUZIONE – ultimo aggiornamento 18 maggio 2025)
La direttiva “Bolkestein”[1] prevede l’obbligo di affidare le concessioni demaniali secondo una procedura concorrenziale trasparente ed imparziale, e quindi, per quanto riguarda le concessioni balneari in Italia, la illegittimità: -del cddiritto insistenza (la preferenza automaticamente accordata dal codice della navigazione al concessionario uscente rispetto ad altri potenziali concorrenti); – delle proroghe automatiche dei titoli concessori in essere.
NORMATIVE DI RIFERIMENTO
Codice della Navigazione e al suo Regolamento;
Legge Regione Lazio n. 13 del 6 agosto 2007 e ss.mm.ii.;
Ordinanze Balneari annualmente emesse dalla Capitaneria di porto del Circondario Marittimo di Roma e da Roma Capitale;
circolari del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti in merito al settore Demanio Marittimo;
circolari della Regione Lazio in merito al settore Demanio Marittimo;
strumentazione urbanistica (NTA PRG)
Codice dei Beni culturali
Piano territoriale Paesaggistico Regionale del Lazio
6 luglio 1998 Legge Regione Lazio n. 24 e n. 25 obiettivi di tutela e salvaguardia dell’ambiente costiero fissati nelle Leggi
2004 – 2006 La Direttiva 2006/123/CE viene presentata dalla Commissione europea nel febbraio 2004, ed approvata ed emanata nel 2006.
6 agosto 2007 LR Lazio 13 del “Organizzazione del sistema turistico laziale. Modifiche alla legge regionale 6 agosto 1999, n. 14 (Organizzazione delle funzioni a livello regionale e locale per la realizzazione del decentramento amministrativo) e successive modifiche”;
2009 la prima contestazione della Commissione Europea in ordine al mancato rispetto, ad opera delle norme interne in tema di concessioni, dapprima degli articoli 43 (diritto di stabilimento) e 49 (libera prestazione di servizi) del Trattato CE (poi trasfusi del TFUE), e poi dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE (cd. Bolkestein).
2010 nuova procedura di infrazione europea
18 novembre 2011 Deliberazione di Giunta Regione Lazio n. 543
2012 Durante il Governo Monti, contro l’opinione dello stesso governo, il Parlamento prende altro tempo. Agli stabilimenti balneari vengono prorogate le concessioni per altri cinque anni, dal 2015 al 2020.
la procedura viene sospesa in seguito all’impegno del Governo a modificare la normativa interna, tuttavia in seguito si contano, dal 2010 , almeno 7 disposizioni normative, che, a vario titolo e con diversa motivazione (tra cui anche la emergenza COVID) prorogano , in taluni casi sino al 2033, i rapporti concessori in essere, evitando il confronto concorrenziale.
: Il decreto del Governo sulle concessioni balneari è’ pronto e nei prossimi giorni i ministri Enzo Moavero (Affari Europei) e Piero Gnudi (Affari regionali, turismo e sport) dovrebbero volare a Bruxelles per parlarne con la Commissione europea.Subito dopo verra’ portato in Consiglio dei ministri. Il decreto prevede che le concessioni demaniali marittime vadano a gara (le Regioni entro il 31 dicembre 2014 dovranno definire i bandi) e che la durata sia non inferiore a 6 anni e non superiore a 25 anni per le spiagge e non inferiore a 30 anni e non superiore a 50 per i porti turistici.
25 settembre 2015 D.G. G11507 accordo di Partenariato Pubblico tra l’Amministrazione regionale e la Marina Militare
26.06.2015 LR Lazio 8 “Disposizioni relative all’utilizzazione del demanio marittimo per finalità turistiche e ricreative. Modifiche alla legge regionale 6 agosto 2007, n. 13, concernente l’organizzazione del sistema turistico laziale, e successive modifiche”;
14 luglio 2016 decisione della Corte di Giustizia europea circa la illegittimità di tali proroghe, da considerarsi tamquat non esset ( in costruzione pronunce dei tribunali)
8 agosto 2016 Marco Zullo, parlamentare europeo M5S scrive sul sito di Beppe Grillo): “Le concessioni per gli stabilimenti balneari non possono essere rinnovate automaticamente: è richiesta una selezione trasparente attraverso gare d’appalto”[2]. Ma sul tema anche il Movimento 5 stelle avrà una posizione ambigua, mentre si opporrà strenuamente alla Bolkestein per quanto riguarda gli ambulanti.
12 agosto 2016 Regolamento Regione Lazio n. 19 “Disciplina delle diverse tipologie di utilizzazione delle Aree Demaniali Marittime per finalità turistico-ricreative”.
ottobre 2017 Deliberazione 668 pubblicata sul BURL n. 89 del 7.11.2017 – Supplemento n. 2, la Giunta Regionale del Lazio ha disposto l’“Adozione preliminare della proposta di documento relativo al Piano regionale di utilizzazione delle aree del demanio marittimo per finalità turistiche e ricreative (art. 46 della L.R. 6.08.2007, n. 13). Procedure di approvazione dei Piani di Utilizzazione degli arenili comunali – Modifica della D.G.R. del 18.11.2011, n. 543”;
14 maggio 2018 La Corte di Cassazione con sentenza n. 21281 stabilisce che deve disapplicarsi la normativa interna che prevede la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime, con finalità turistico-ricreative, ivi comprese le concessioni destinate ad approdi e porti turistici[3]
26 maggio 2021 Deliberazione Consiglio Regione Lazio n. 9 (Bollettino Ufficiale della Regione Lazio 72 – Supplemento n. 1 del 20.07.2021) approvazione della Proposta di deliberazione consiliare n. 41 del 23 dicembre 2019, adottata dalla Giunta regionale con decisione n. 97 del 20 dicembre 2019, concernente: “Piano regionale di utilizzazione delle aree del demanio marittimo per finalità turistiche e ricreative, rapporto ambientale e sintesi non tecnica del rapporto ambientale”. (> vai al comunicato sul sito regionale)
2021 decisioni dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. ri 17 e 18 del 9 novembre 2021 che, a fronte della teoricamente più rigorosa soluzione di dichiarare tout court la nullità di ogni proroga eventualmente in essere, e l’immediata necessità delle procedure concorsuali, optano per la mite soluzione di disporre un termine di adeguamento al 31 dicembre 2023.
5 agosto 2022 Legge 118/2022 ( legge annuale sulla concorrenza ) dispone una delega legislativa ai fini del riordino della materia, stabilendo, tra l’altro, i seguenti principi: • le concessioni assegnate senza gara dovranno al 31 dicembre 2023, salvo differimento al 31 dicembre 2024 in casi straordinari; • l’assegnazione dovrà avvenire sulla base di procedure concorrenziali, da completarsi entro il medesimo termine del 31 dicembre 2023. Parallelamente è prevista una attività di ricognizione e mappatura delle concessioni in essere. Lascia però aperte alcune problematiche come il tema del riconoscimentodi un “indennizzo” ai concessionari uscenti, in apparenza precluso dall’art. 12, comma 2, della direttiva Bolkestein
17 Novembre 2022 Roma: l’Assemblea Capitolina adotta la Deliberazione n. 98 di Adozione preliminare della Proposta di Utilizzazione degli Arenili (PUA) del Litorale di Roma Capitale.” (> vai alla pagina con gli elaborati)
Il Piano di Utilizzazione degli Arenili (PUA), come evidenziato nella Deliberazione di Giunta Regione Lazio è uno strumento di programmazione e pianificazione dell’utilizzo delle Aree Demaniali Marittime non avente valore di Strumento Urbanistico Attuativo del Piano Regolatore Generale, la cui finalità primaria è individuabile nella regolamentazione della fruizione del bene demaniale per fini turistico ricreativi, in un regime di compatibilità con gli obiettivi di tutela e salvaguardia dell’ambiente costiero. Il PUA è diretto a promuovere e sostenere la riqualificazione ambientale delle Aree Demaniali Marittime del territorio costiero comunale, in particolare dei tratti di costa che versano in stato di degrado, garantendo contestualmente il diritto dei cittadini all’accesso e alla libera fruizione del patrimonio naturale pubblico, nonché l’utilizzo eco-compatibile in termini di sviluppo turistico, ricreativo e sportivo delle aree. Le disposizioni del Regolamento trovano applicazione sulla porzione di arenile ricadente nel territorio comunale di Roma compreso tra la foce del fiume Tevere a nord-ovest e il confine comunale a sud-est per la profondità tra la linea di costa bassa, così come definita sulla base dell’accordo di Partenariato Pubblico tra l’Amministrazione regionale e la Marina Militare
Le disposizioni del Piano non trovano applicazione sulle aree che, pur rientrando nel Demanio Marittimo, sono escluse dalla competenza regionale/comunale e precisamente:
le Aree Demaniali Marittime escluse dalla delega alle regioni ai sensi del DPCM 21.12.1995… e del Decreto Legislativo n. 85 del 28.05.2010
l’area di competenza dell’Autorità portuale di cui all’Accordo di programma – Art. 34 ex D.L. 267/2000 “Porto di Roma” (Deliberazione di Consiglio Comunale n. 134 del 31.07.2000) individuata
nel PRG vigente come “Ambiti a pianificazione particolareggiata definita”;
l’arenile incluso nella Tenuta Presidenziale di Castelporziano riservato alla Presidenza della Repubblica
l’arenile relativo all’area su cui insistono le singole strutture ad uso “cottage” in Lungomare Amerigo
Vespucci n. 90 (Associazione Maresole), in quanto si tratta di un’utilizzazione delle Aree Demaniali Marittime diversa da quella con finalità turistico-ricreativa, oggetto di subdelega regionale.
Per quanto riguarda l’Ambito 1 Idroscalo, interessato da una diffusa edificazione abusiva a carattereresidenziale ed artigianale, individuato nel PRG come Programma integrato prevalentemente per attività della Città da ristrutturare “Fiumara”, si rimanda a quanto previsto all’art. 53 delle Norme tecniche di attuazione del PRG.
Il Piano tiene in considerazione le aree del Demanio Marittimo, così come individuate nel Sistema Informativodel Demanio (SID), ferme restando le prescrizioni e le definizioni dei vigenti Codice della Navigazione e del Codice Civile.
24 febbraio 2023 in sede di conversione in legge (l. 24 febbraio n. 2023, n 14), il decreto milleproroghe prevede che • gli affidamenti esistenti mantengano efficacia sino al 31 dicembre 2025; • detta efficacia perduri comunque sino alla data del rilascio dei nuovi provvedimenti concessori a seguito della gara; • agli enti sia fatto divieto di procedere alla emanazione di bandi per l’assegnazione delle concessioni sino all’adozione dei decreti legislativi della l. 118/2022, • ai titolari di concessioni in essere sia consentito il mantenimento di manufatti amovibili sino al 31 dicembre 2023. (> vedi Concessioni balneari: l’emendamento della vergogna1 marzo 2023)
24 febbraio 2023 In sede di promulgazione il Presidente della Repubblica evidenzia la ricorrenza di molteplici ragioni di contrasto con la normativa europea, spiegando, di fatto, che la legge non è stata rinviata alle Camere solo per via della delicata situazione che si sarebbe determinata rispetto a tutti gli altri termini legislativi in scadenza. Vedi comunicato l Presidente Mattarella ha promulgato la legge di conversione del DL 198/2022 e ha inviato una lettera ai Presidenti delle Camere e al Presidente del Consiglio (> vai al comunicato https://www.quirinale.it/elementi/80329 )
16 gennaio 2024 ’Roma: Avviso pubblico, pubblicato su Bollettino Ufficiale della Regione Lazio, sull’Albo Pretorio capitolino e sul sito istituzionale di Roma Capitale, per la consultazione per la Valutazione Ambientale Strategica del PUA – Piano Utilizzazione Arenili di Roma Capitale, che prevede la possibilità per chiunque, entro il termine di quarantacinque giorni dalla pubblicazione, di prendere visione della proposta di piano o programma e del relativo rapporto ambientale e presentare proprie osservazioni in forma scritta, in formato elettronico, anche fornendo nuovi o ulteriori elementi conoscitivi e valutativi.Terminata la fase di consultazione, il procedimento di approvazione del Piano proseguirà con la fase di valutazione del Rapporto Ambientale e degli esiti della consultazione stessa, al termine della quale l’autorità competente formulerà il parere motivato sulla compatibilità ambientale del Piano e Roma Capitale provvederà all’eventuale revisione del Piano e del Rapporto Ambientale. Il Piano così modificato verrà adottato definitivamente per essere poi sottoposto a Conferenza dei Servizi Decisoria e alla successiva fase di approvazione.
7 novembre 2024 Proposta N. 41088 DEL 07/11/2024 adozione del Regolamento regionale concernente “Modifiche al regolamento regionale 12 agosto 2016, n. 19 (Disciplina delle diverse tipologie di utilizzazione delle aree demanialimarittime per finalità turistico-ricreative)”
11 dicembre 2024 l’assemblea capitolina adotta le modifiche alle Norme Tecniche di Attuazione del PRG, un articolo non modificato dalla Proposta di delibera della Giunta è modificato da un emendamento della maggioranza che introduce un nuovo comma all’ Art. 85 Verde pubblico e servizi pubblici di livello locale, : comma 2.bis – Sottozona : Verde per la fruizione della costa Tale sottozona comprende l’arenile destinato al mantenimento delle condizioni naturali della spiaggia e al godimento degli specchi d’acqua antistanti, ai servizi alla balneazione, al ristoro, al deposito e attrezzature all’aperto. Sono consentite le utilizzazioni turistico-ricreative come definite dal Regolamento regionale n.19/2016 e s.m.i. e nel rispetto di quanto stabilito dal Piano di utilizzazione degli arenili (PUA) e dal regolamento e dal disciplinare tecnico connessi. Per le strutture esistenti sono consentiti con modalità diretta interventi di MO, MS e RC senza aumento di SUL. Sono ammessi interventi diretti, anche per le aree ricadenti nell’Ambito di Valorizzazione “D1”, di RE anche con aumento di SUL, NC, demolizione e ricostruzione dei manufatti esistenti per consentire la razionalizzazione delle attività balneari, anche ai fini dell’ampliamento delle visuali marine e di una maggiore permeabilità percettiva e d’uso, fino all’indice ET di 0,05 mq/mq , fatte salve le restrizioni di cui all’art.72, o alla SUL legittimamente esistente, con altezza massima di 5 metri e subordinati alla predisposizione di un progetto unitario esteso a una porzione di arenile di larghezza minima pari a 250 metri lineari di fronte mare ovvero alle dimensioni stabilite dal PUA. Le aree occupate dai servizi alla balneazione, al ristoro, al deposito e attrezzature all’aperto sono escluse dal calcolo degli standard urbanistici.
20 marzo 2025 DEC12 PROPOSTA GIUNTA REGIONALE adozione del Regolamento regionale concernente “Modifiche al regolamento regionale 12 agosto 2016, n. 19 (Disciplina delle diverse tipologie di utilizzazione delle aree demanialimarittime per finalità turistico-ricreative)”. scarica la Proposta
[1] La “direttiva sui servizi”, questo è il suo nome corretto, meglio nota come direttiva Bolkestein, reca disposizioni miranti a regolamentare la libera circolazione dei servizi tra gli Stati membri e la libertà di stabilimento delle attività economiche di servizi e fu approvata nel 2006, quando la Commissione europea era guidata da Romano Prodi. La direttiva, recepita definitivamente dall’ordinamento italiano con il decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59, si configura come una direttiva quadro che dispone norme di portata generale nonché princìpi operativi, riconoscendo ai singoli Stati membri la facoltà di stabilire le modalità nonché i tempi di applicazione degli stessi. In pratica sancisce la parità di tutte le imprese e i professionisti europei nell’accesso ai mercati dell’Unione: un’impresa tedesca o francese non deve subire svantaggi se vuole operare in Italia soltanto perché ha la sede in un altro paese dell’Unione. In realtà è una questione complicata, che oltre agli ambulanti, riguarda anche i gestori di stabilimenti balneari e altre categorie, e nel tempo ha causato diverse proteste. Infatti la direttiva stabilisce anche che quasi tutte le concessioni pubbliche, cioè beni di proprietà statale, come le spiagge o di altri enti, come gli impianti sportivi comunali, i mercati coperti comunali o i marciapiedi e le strade occupati dagli ambulanti, possono essere concesse ai privati solo per quantità di tempo determinate, al termine delle quali la concessione deve essere messa pubblicamente a gara. Chi per decenni ha goduto di rinnovi quasi automatici è contrario alle gare perché teme di perdere il lavoro o i propri investimenti. Una delle disposizioni della direttiva stabilisce per esempio che le gare per affidare in gestione servizi pubblici debbano avere regole chiare e ricevere pubblicità internazionale.
[2] 2016 8 agosto Marco Zullo, parlamentare europeo M5S scrive sul sito di Beppe Grillo): “Le concessioni per gli stabilimenti balneari non possono essere rinnovate automaticamente: è richiesta una selezione trasparente attraverso gare d’appalto”. A stabilirlo è la Corte di Giustizia europea in una sentenza che boccia le proroghe automatiche, tanto volute dal Governo italiano per far felici i soliti amici degli amici. Per il Movimento 5 Stelle le spiagge sono di tutti. Si deve fare in modo che parte dell’economia del nostro Paese possa ripartire dal turismo balneare, dando la possibilità a chi ne ha le capacità di lavorare nel settore . Questa volta non è colpa dell’Europa. Non è colpa di Bruxelles se la Corte di Giustizia Europea ha bocciato leproroghe automatiche volute dal Governo italiano fino al 2020 sulle concessioni demaniali dei balneari. Queste proroghe sono state lo strumento più sbagliato per opporsi alla Bolkestein. Una direttiva europea non certo positiva, approvata quasi 10 anni fa in Europa con la compiacenza delle forze politiche italiane che poi l’hanno criticata.In questa vicenda va però ricordata una cosa, la Bolkestein ha acceso i riflettori su una peculiarità tutta italiana, quella di ignorare completamente le dinamiche di concorrenza equa in un settore intero: quello delle concessioni balneari. Un’intera classe politica si è affannata a difendere una situazione indifendibile, che in altri settori della nostra economia non sarebbe neppure ipotizzabile. Questa volta non è colpa dell’Europa. Non è colpa di Bruxelles se la Corte di Giustizia Europea ha bocciato le proroghe automatiche volute dal Governo italiano fino al 2020 sulle concessioni demaniali dei balneari. Queste proroghe sono state lo strumento più sbagliato per opporsi alla Bolkestein. Una direttiva europea non certo positiva, approvata quasi 10 anni fa in Europa con la compiacenza delle forze politiche italiane che poi l’hanno criticata. In questa vicenda va però ricordata una cosa, la Bolkestein ha acceso i riflettori su una peculiarità tutta italiana, quella di ignorarecompletamente le dinamiche di concorrenza equa in un settore intero: quello delle concessioni balneari. Un’intera classe politica si è affannata a difendere una situazione indifendibile, che in altri settori della nostra economia non sarebbe neppure ipotizzabile.(>il post è stato successivamente cancellato dal blog )
[3]Concessioni demaniali e stabilimenti balneari da http://wikisuap.lom.camcom.it/index.php/Concessioni_demaniali_e_stabilimenti_balneariLa Corte di Cassazione con sentenza 14 maggio 2018, n. 21281 si è pronunciata su un ricorso proposto avverso l’ordinanza con cui il tribunale del riesame aveva rigettato l’istanza di dissequestro di un’area demaniale marittima di oltre 20.000 mq. e dello specchio di acqua prospiciente, area destinata a sede del nuovo circolo tennis e vela e relativo campo boe.
Disattendendo la tesi difensiva secondo cui non si versava in un’ipotesi di rinnovo, bensì di proroga di concessione demaniale marittima per finalità ricreative-sportive, la cui durata, per effetto del d.l. n. 113 del 2016 (art. 24, co. 3-septies), sarebbe stata prorogata al 31.12.2020 – ha diversamente ritenuto che il reato di abusiva occupazione di spazio demaniale marittimo (previsto dagli artt. 54 e 1161, cod. nav.), dovesse ritenersi sussistente, da un lato, perché la proroga in questione non poteva ritenersi applicabile alle concessioni preesistenti già prorogate automaticamente e da ritenersi scadute e, dall’altro, perché deve disapplicarsi la normativa interna che prevede la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime, con finalità turistico-ricreative, ivi comprese le concessioni destinate ad approdi e porti turistici, per il contrasto della stessa con l’articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123/CE del 12 dicembre 2006 (cosiddetta direttiva Bolkestein) e, comunque, anche con l’articolo 49 TFUE. (Cassazione penale, sezione III, sentenza 14 maggio 2018, n. 21281).
