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Pesanti ombre sul disegno di legge sulla rigenerazione urbana in esame al Senato

di Giancarlo Storto

copertina convegno centri storici (Ass. Bianchi Bandinelli)

Il momentaneo approdo, ancora provvisorio, del travagliato percorso legislativo del disegno di legge unificato sulla rigenerazione urbana (1) ci consegna un testo tanto infarcito di buoni propositi quanto assai deludente nei contenuti.

I buoni propositi sono generosamente disseminati nelle premesse e negli incipit di molti articoli (miglioramento della qualità edilizia, dell’efficienza energetica e idrica, pareggio di bilancio dei servizi ecosistemici, contenimento dell’uso del suolo e riduzione delle superfici impermeabili, partecipazione alla progettazione e gestione degli interventi, ecc.); i contenuti deludenti sono tali da impoverire il testo o, meglio, da attribuirne precise responsabilità nel contribuire ad arricchire la già nutrita legislazione che consente il ricorso alle procedure in deroga: un ulteriore segnale per mortificare e deprimere regole e sostanza della pianificazione comunale. Le norme che destano maggiori apprensione si rinvengono nella visione immiserita dei centri storici e in alcune disposizioni (nell’articolo 7 in particolare (2).

Per i centri storici un arretramento culturale che ci riporta indietro nel tempo, di molti decenni. È degli anni Quaranta del secolo scorso la Carta di Atene (estensore Le Corbusier) in cui si afferma, nel paragrafo sul Patrimonio storico delle città, che “I valori architettonici devono essere salvaguardati sia che si tratti di edifici isolati o di interi nuclei urbani (3), principio ripreso e sviluppato in Italia dall’Ancsa (Associazione nazionale centri storico-artistici) nel congresso di Gubbio del 1960 (4) che richiama l’imprescindibile necessità di estendere la tutela all’intero insediamento edilizio storico (un riconoscimento in seguito codificato nel decreto sugli standard del 1968 che individua a questo fine la zona “A”(5).

Nel disegno di legge un’attenzione appena accennata sulla loro peculiarità. Condivisibile la definizione, che ricalca quella elaborata dall’associazione Bianchi Bandinelli (6): i “centri storici e agglomerati urbani di valore storico” sono identificati con l’edilizia attestata dal nuovo catasto edilizio urbano del 1939 ma alla definizione non fa seguito una specifica disciplina di tutela. La diversità rispetto al resto del territorio comunale si limita a subordinare gli interventi concessi ai privati, diretti su singoli immobili o su ambiti urbani scelti dal proponente, ad un atto di programmazione che rientra nelle competenze del comune. L’adozione di tale atto prevede l’approvazione, anche con l’accordo di programma, di piani attuativi in conformità o in variante dello strumento urbanistico, in tal modo recependo una modifica, a suo tempo molto osteggiata, al Testo unico dell’edilizia (7). E a confermare la mancata volontà di assoggettare ad un regime di maggiore cautela i centri storici e gli agglomerati urbani si dispone che la programmazione elaborata dal comune comporta per quegli ambiti l’intesa con la Sovrintendenza ai beni culturali e del paesaggio escludendo però la necessità di richiedere e acquisire l’autorizzazione paesaggistica per i singoli interventi. Nessun riconoscimento quindi ai luoghi della memoria collettiva di cui è testimonianza l’edilizia costruita prima dell’ultimo conflitto che la sottragga a nuove forme speculative (a Roma, come in altre città). Queste possono trovare legittimazione alterando o, peggio, demolendo (e, ovviamente, ricostruendo) edifici ormai componente consolidata dell’ambiente urbano e restano senza protezione possibili stravolgimenti nelle destinazioni d’uso incompatibili con l’impianto relazionale preesistente.

L’articolo 7 è un simulacro alla deregolamentazione, concepito con una formulazione divenuta frequente nella disciplina urbanistico-edilizia, sia statale che regionale: “Fermo restando gli interventi di rigenerazione identificati attraverso la programmazione comunale […] sono consentiti interventi diretti privati di rigenerazione”. Un sistema binario, da un lato la programmazione con i suoi tempi e le sue modalità (che potrebbe non arrivare a conclusione o arrivarci con tempi indeterminabili); dall’altro, da subito, l’iniziativa dei privati svincolata dalla volontà del decisore pubblico (l’amministrazione comunale). Nei fatti, la rigenerazione urbana è affidata al protagonismo dei privati: a loro è concessa la possibilità di intervenire su singoli edifici “anche in deroga alle previsioni degli strumenti urbanistici”, senza neppure ancorare tale facoltà a parametri dimensionali o qualitativi (quanta volumetria in più è possibile realizzare ed è consentita qualsiasi modifica alle destinazioni d’uso?), con il solo impegno a soddisfare alcune condizioni realizzabili senza particolare gravame e comunque potendo beneficiare degli “eventuali incentivi stabiliti dalla legislazione regionale”. Non soltanto interventi diretti, ai privati è consentito di presentare proposte al comune per “ambiti territoriali” che potranno essere valutate anche in mancanza della programmazione comunale, dunque con margini di iniziativa che dalla scala edilizia invadono quella urbana.

Sin qui i rilievi che destano maggiore preoccupazione. Resta in ogni caso una critica che coinvolge la sostanza del provvedimento: molti di noi avevano ritenuto, forse con eccessivo ottimismo, che la rigenerazione urbana, a differenza di altre tipologie di intervento sull’edilizia esistente varate in abbondanza dagli anni Novanta, dovesse presupporre un’attenzione per la difesa della residenzialità non inferiore all’interesse per incrementare la qualità del costruito. Di questo non vi è traccia, compare solo nel lungo elenco degli obiettivi la citazione che la rigenerazione urbana ha come finalità il perseguimento della coesione sociale e il favorire la realizzazione di edilizia residenziale sociale ma nell’articolato nessuna norma dà seguito alle indicazioni ipotizzate nelle premesse. I residenti rimangono indifesi rispetto ai processi di valorizzazione immobiliare e si è ben distanti dal replicare norme a loro tutela come era d’uso fare nella legislazione degli anni Settanta, peraltro ancora vigente (cfr. l’articolo 32 della legge 457 del 1978 (8).

Da ultimo una considerazione sui finanziamenti a sostegno del disegno di legge. Spetta al Comitato interministeriale per le politiche urbane (Cipu), a cui è affidato il compito di governare e indirizzare centralmente i processi di rigenerazione urbana e definire gli obiettivi del Programma nazionale, proporre la ripartizione del Fondo nazionale per la rigenerazione urbana al ministero delle Infrastrutture che provvederà con proprio decreto previa intesa con la Conferenza unificata. Le risorse previste, distribuite in un arco di tempo che dall’anno in corso arriva al 2036, sono pari a 3,8 miliardi di euro, un impegno finanziario  a dir poco modesto, decisamente inferiore ai 14,5 miliardi stanziati sinora per il superbonus 110. Sull’utilità ed efficacia di quest’ultimo provvedimento chi scrive nutre tali e tante critiche – non solo sul rapporto costi-benefici ma anche sulle modalità di applicazione – che non riesce a contenerle in poche righe.

Giancarlo Storto

12gennaio 2022

NOTE

(1) Il testo è attualmente all’esame presso la 13a Commissione del Senato, Territorio, ambiente, beni ambientali.

(2) (da una versione del disegno di legge unificato sulla rigenerazione urbana del novembre 2021) Art. 7 (Disciplina degli interventi privati di rigenerazione urbana)

        1. Fermo restando gli interventi di rigenerazione identificati attraverso la programmazione comunale di cui all’articolo 5, sono consentiti interventi diretti privati di rigenerazione, secondo le seguenti tipologie:

        a) interventi diretti su singoli immobili;

         b) interventi su ambiti urbani su proposta di proponente privato soggetta ad autorizzazione comunale.

        2. Gli interventi diretti di rigenerazione sono realizzati da soggetti privati su singoli edifici, anche in deroga alle previsioni degli strumenti urbanistici, alle seguenti condizioni:

        a) garantire lo standard di edificio ad energia quasi zero di cui all’articolo 4bis del decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 192;

            b) favorire gli interventi di consolidamento antisismico degli edifici;

            c) migliorare le prestazioni di isolamento acustico degli immobili;

            d) realizzazione di aree verdi;

            e) realizzazione di spazi attrezzati per ambienti di lavoro comune;

            f) realizzazione di impiantistica per l’automazione e l’accessibilità digitale per i servizi di teleassistenza;

            g) abbattimento delle barriere architettoniche delle parti comuni dell’edificio.

        3. Gli interventi diretti di rigenerazione sono consentiti nei limiti delle distanze minime tra edifici legittimamente preesistenti anche qualora le dimensioni del lotto di pertinenza non consentano la modifica dell’area di sedime ai fini del rispetto delle distanze minime tra gli edifici e dai confini. Sempre nei   limiti delle distanze legittimamente preesistenti, gli incentivi volumetrici eventualmente riconosciuti possono essere realizzati anche con ampliamenti fuori sagoma e con il superamento dell’altezza massima dell’edificio demolito, previa verifica delle prestazioni energetiche attive e passive degli edifici circostanti utilizzando modelli di calcolo previsionali. Gli interventi di rigenerazione privati beneficiano inoltre degli eventuali incentivi stabiliti dalla legislazione regionale di cui all’articolo 3, comma 3, lettera c).

        4. All’interno dei centri storici e agglomerati urbani di valore storico risultanti dal nuovo catasto edilizio urbano di cui al regio decreto-legge 13 aprile 1939, n. 652, gli interventi di cui al presente articolo sono consentiti esclusivamente nell’ambito della programmazione comunale e, nelle more della sua adozione, di piani urbanistici di recupero e di riqualificazione particolareggiati precedentemente approvati. La programmazione comunale di rigenerazione dei centri storici come definiti dalla presente legge è adottata previa intesa con la Sovraintendenza ai beni culturali e del paesaggio e per i relativi interventi attuativi di rigenerazione non è richiesta l’autorizzazione paesaggistica. Sono esclusi dall’applicazione delle deroghe di cui al presente articolo gli immobili sottoposti alle tutele di cui agli articoli 10 e 12 del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42*.

        5. Gli interventi privati di rigenerazione su ambiti territoriali sono presentati da promotori privati al Comune, che ne valuta la coerenza con la programmazione comunale di rigenerazione urbana. Sono a carico dei promotori privati:

        a) i costi per il raggiungimento degli obiettivi di interesse pubblico;

            b) i costi relativi agli oneri per il trasferimento temporaneo delle unità abitative e dei nuclei familiari coinvolti nell’intervento secondo modalità socialmente sostenibili;

            c) le garanzie finanziarie per l’attuazione dei programmi

            d) i costi per lo svolgimento delle procedure partecipative cosi come definite dalla presente legge.

        6. Il piano economico-finanziario che garantisce le suddette obbligazioni è allegato al progetto presentato all’autorità competente, è approvato con i relativi atti d’obbligo e garanzie finanziarie certificate al momento dell’approvazione del programma ed è parte integrante della relativa convenzione.

        7. Nelle more della definizione della programmazione comunale ai sensi dell’articolo 5, i progetti di rigenerazione presentati da promotori privati possono essere approvati in base alla valutazione del loro interesse pubblico e dell’equilibrio del piano economico finanziario dell’intervento. Gli interventi approvati, che soddisfano gli obiettivi e le obbligazioni di cui ai commi 6 e 7 del presente articolo, sono esentati dalle determinazioni stabilite ai sensi dell’articolo 16, comma 4, lettera d-ter, del decreto del presidente della Repubblica 6 giugno del 2001, n.380**.

*Codice dei Beni culturali e del Paesaggio scarica Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 Legge 6 luglio 2002, n. 137

**D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380
Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia
(G.U. n. 245 del 20 ottobre 2001)

(3) (da Treccani) La Carta d’Atene Manifesto di urbanistica, nato dal dibattito in seno al 4° dei Congrès Internationaux d’Architecture Moderne (CIAM; Atene, 1933), che aveva come tema La città funzionale. Individuando nell’abitare, nel lavorare, nel ricrearsi e nel circolare le esigenze centrali cui l’urbanistica deve fornire una risposta, la C., articolata in 95 proposizioni, proponeva come punti fondamentali: la casa autonoma rispetto alla strada, la formazione di centri direzionali, la distinzione formale tra edifici residenziali e direzionali, la circolazione del traffico automobilistico distinta dai tracciati pedonali, attrezzatura di giardini, campi da gioco, istituzioni culturali. La C. fu stampata nel 1943, rivista e commentata a cura del gruppo francese dei CIAM, di cui era l’animatore Le Corbusier, che la ripubblicò nel 1957. Le ipotesi formulate nella C. hanno trovato una prima verifica progettuale nel piano di Amsterdam, elaborato da C. van Eesteren nel 1934.

(4) (Da Italia Nostra) La Carta di Gubbio è la dichiarazione finale approvata all’unanimità a conclusione del Convegno Nazionale per la Salvaguardia e il Risanamento dei Centri Storici (Gubbio, 17-18-19 settembre 1960) promosso da un gruppo di architetti, urbanisti, giuristi, studiosi di restauro, e dai rappresentanti dei comuni di Ascoli Piceno, Bergamo, Erice, Ferrara, Genova, Gubbio, Perugia, Venezia. Le relazioni sono state svolte da: G. Samonà, A. Cederna, M. Manieri Elia, G. Badano, D. Rodella, E.R. Trincanato, G. Romano, L. Belgiojoso, E. Caracciolo, P. Bottoni. Elenco dei soci fondatori esclusi i Comuni: – Ente Provinciale per il Turismo di Perugia − Azienda Autonoma di Soggiorno e Turismo di Gubbio − Istituto per le Case Popolari per la Provincia di Perugia − Prof. Arch. Giovanni Astengo − On. Vinicio Baldelli − Ing. Mario Belardi − Prof. Nicola Benedetti − Prof. Arch. Eduardo Caracciolo − Dr. Luigi Contenti − Prof. Arch. Gisberto Martelli − Avv. Vincenzo Parlavecchio − On. Camillo Ripamonti − On. Mario Roffi − Prof. Arch. Giovanni Romano − Prof.ssa Egle Renata Trincanato (Leggi tutto)

(5) vedi Decreto interministeriale 2 aprile 1968, n. 1444
Limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra gli spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi, da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell’art. 17 della legge n. 765 del 1967.

(6) vedi Proposta di legge in materia di tutela dei centri storici, dei nuclei e dei complessi edilizi storici novembre 2018

(7) vedi l’art.10 art. 10, co.1, lett.a del Dl 76/2020 DECRETO-LEGGE 16 luglio 2020, n. 76  Misure urgenti per la semplificazione e l’innovazione digitale.(20G00096) (GU Serie Generale n.178 del 16-07-2020 – Suppl. Ordinario n. 24)note: Entrata in vigore del provvedimento: 17/07/2020 Decreto-Legge convertito con modificazioni dalla L. 11 settembre 2020, n. 120 (in S.O. n. 33, relativo alla G.U. 14/09/2020, n. 228) https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2020/07/16/20G00096/sg

art. 10 comma 1 lett. aNelle zone omogenee A di cui al decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, o in zone a queste assimilabili in base alla normativa regionale e ai piani urbanistici comunali, nei centri e nuclei storici consolidati e in ulteriori ambiti di particolare pregio storico e architettonico, gli interventi di demolizione e ricostruzione sono consentiti esclusivamente nell’ambito dei piani urbanistici di recupero e di riqualificazione particolareggiati, di competenza comunale, fatti salvi le previsioni degli strumenti di pianificazione territoriale, paesaggistica e urbanistica vigenti e i pareri degli enti preposti alla tutela»;

(8) vedi Legge 5 agosto 1978, n. 457 Norme per l’edilizia residenziale Art. 32. Disposizioni particolari

(…)

comma 3. Nei comuni con popolazione superiore a 50 mila abitanti, per gli interventi di rilevante entità non convenzionati ai sensi della legge 28 gennaio 1977, n. 10 o della presente legge, la concessione può essere subordinata alla stipula di una convenzione speciale mediante la quale i proprietari assumono, anche per i loro aventi causa, l’impegno di dare in locazione una quota delle abitazioni recuperate a soggetti appartenenti a categorie indicate dal comune, concordando il canone con il comune medesimo ed assicurando la priorità ai precedenti occupanti.

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