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Tutela e valorizzazione, costituzionalmente ribelli alla autonomia differenziata

di Giovanni Losavio*

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1. La spericolata, rabberciata riforma del titolo V neppure ha saputo controllare il proprio lessico quando ha dovuto definire in particolare la speciale materia (tutela dell’ambiente dell’ecosistema e dei beni culturali) che alla lettera s), ultima nell’elenco del secondo comma del’articolo 117 (1), si vuole riservata alla legislazione esclusiva dello Stato. Ignorato il pertinente perfino ovvio riferimento alla espressione che la Costituzione, con il principio fondamentale dell’art.9 (2), impiega nell’enunciare quella stessa funzione, la  tutela di paesaggio e patrimonio storico e artistico della Nazione; neppure assunta la definizione secondo il testo unico delle disposizioni in materia di beni culturali e ambientali, vigente al tempo della riforma, il decreto legislativo n.490 del 1999 (3), che nel suo titolo I disciplina i Beni culturali e  nel titolo II i Beni paesaggistici e ambientali (endiadi a definire una unica entità). Il rigore nella definizione lessicale delle materie si sarebbe preteso nel nuovo introdotto sistema che affida alla potestà legislativa delle Regioni ogni altra materia non espressamente riservata  alla legislazione dello Stato. Quando la interpretazione letterale condurrebbe ad assegnare la tutela dei beni paesaggistici alla potestà legislativa esclusiva delle Regioni. Il sicuro orientamento interpretativo non può essere dato che dal testo dell’art.9 (pur come risulta dalla infelice riforma del febbraio scorso che ha aperto il conflitto, concettualmente inammissibile, tra paesaggio e ambiente) (4), per concludere che la espressione beni culturali della lettera s) del secondo comma dell’art.117 (5) deve essere intesa nella latitudine del secondo comma dell’art.9 (paesaggio e patrimonio storico e artistico della Nazione), nella accezione dunque di patrimonio culturale costituito dai beni culturali e dai beni paesaggistici, secondo l’espressione dell’art. 2 del vigente codice  dei beni culturali e del paesaggio (6).

2. Ebbene, il comma 3 dell’art.116 (7), richiamando indifferentemente la composita materia della lettera s) del comma 2 del consecutivo 117 (1), apre letteralmente alla autonomia differenziata l’una e l’altra funzione; e se la attribuzione alle Regioni di potestà legislativa e funzioni amministrative in materia di ambiente – ecosistema non incontra alcun ostacolo nei pricipi fondamentali dell’ordinamento costituzionale (le attribuzioni statali in materia di ambiente non dispongono per altro di una articolazione amministrativa decentrata, a differenza del ministero dei beni culturali), la medesima considerazione non vale per il patrimonio culturale, che il principio fondamentale dell’art. 9 della Costituzione (2) concepisce come connotato essenziale e unitario della Nazione (la comunità dei cittadini) e postula un compatto sistema di identificazione e protezione, non suscettibile di essere scomposto in separate discipline e in ragione del collegamento dei beni al particolare territorio regionale. La interpretazione del dettato dell’art.116, comma 3 (7), in relazione alla materia come indicata alla lettera s) del comma 2 del consecutivo art.117 (1), doverosamente orientata al sovraordinato principio dell’art.9 (2), definisce dunque l’oggetto dell’ulteriore trasferimento di potestà legislativa nella materia di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, esclusa dal dispositivo la tutela del patrimonio culturale. E il codice del 2004 – 2008, dichiarata legge di attuazione costituzionale, nel suo art. 3 (8) assegna alla tutela il compito di conoscere, cioè definire la consistenza stessa del patrimonio, beni culturali e paesaggistici, e di dettare al riguardo la speciale disciplina di conservazione. Nei modi che per i beni culturali il successivo art. 29 (9) declina come prevenzione, manutenzione e restauro e per i beni paesaggistici il titolo I della terza parte del codice (10) disegna in uno stretto intreccio con la valorizzazione, riconosciuto il ruolo in pratica paritario delle Regioni (e perfino prevalente se, a piano paesaggistico approvato in adeguamento alla disciplina del codice, il parere dell’ufficio statale della tutela sulla autorizzazione degli interventi perde l’efficacia vincolante).

Patrimonio è entità inscindibile, rigorosamente  unitaria è la sua disciplina. L’art.9 cost. (1), insomma, non tollera che sia rimessa alla potestà legislativa della singola regione e a sua iniziativa la identificazione stessa dei beni da assoggettare a tutela e la definizione della relativa disciplina di  tutela: la scomposizione del patrimonio affidato a differenziate misure conservative, rotto il modello concettualmente unitario di restauro.

3. Il terzo comma dell’art.116 (7) fa innnzitutto oggetto della autonomia differenziata tutte le materie del terzo comma dell’art. 117 (11), che son quelle affidate alla potestà legislativa delle Regioni, limitata e riservata allo Stato la determinazione dei principi fondamentali. E tra le materie di questo terzo comma è compresa la valorizzazione dei beni culturali e ambientali, nel lessico ancora una volta non controllato, dove ambientali vale per paesaggistici. I principi fondamentali costituiscono, superfluo rilevarlo, la insopprimibile garanzia di unitarietà e intrinseca coerenza dell’ordinamento giuridico e perciò non sono funzionalmente suscettibili di formare oggetto di ulteriore attribuzione alla potestà legislativa delle Regioni che abbiano assunto la iniziativa al riguardo. Sono i sovraordinati principi che orientano e vincolano la legislazione regionale. Nella sua sbadataggine il riformatore del 2001 nel concepire il congegno del terzo comma dell’art. 116 (7) non ne sembra in generale consapevole. Ma non v’è dubbio che rimangano necessariamente fuori dall’orizzonte delle ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia i principi di valorizzazione dei beni culturali specificamente enunciati  in un apposito capo del codice con gli articoli da 111 a 121 (12), mentre è arduo distinguere i principi di valorizzazione nell’intreccio con le disposizioni della tutela nella terza parte del codice  dedicata ai beni paesaggisici. E la valorizzazione è materia nella quale le Regioni hanno diffusamente esercitato la loro potestà legislativa, specie in tema di pianificazione paesaggistica e regolamento delle funzioni che già il Codice loro assegna anche in tema di tutela paesaggistica e in particolare di verifica di compatibilità degli interventi nei modi della speciale autorizzazione; come pure secondo la espressa previsione del comma 2 dell’art.102 del codice (13), che rimette alla legislazione regionale la disciplina della  fruizione dei beni presenti negli istituti e nei luoghi di cultura non appartenenti allo Stato (fruizione è modo proprio di valorizzazione) e su questo fondamento già le Regioni hanno potuto ordinare per legge il proprio sistema regionale di biblioteche e musei pubblici non statali.

4. Ferme le eccezioni pregiudiziali sul fondamento della interpretazione dell’art.116, terzo comma (7), necessariamente in armonia con l’art.9 (1), è interessante considerare quel che è entrato in questa riservata e confusa negoziazione politica verso le intese con il governo (condotta dal ministero per gli affari regionali), in assenza per altro della indispensabile disciplina legislativa attuativa sul punto. Per ricavarne la impressione di una generica rivendicazione quantitativa di potere, indifferente alla specialità del suo oggetto e rifiutato l’onere di dimostrare la idoneità ad esercitarlo; e per constatare subito come sia diretta pure a ottenere impropriamente per questa via (attraverso un confronto che metta in subordine il ruolo del ministero dedicato e con una legge rafforzata da una speciale maggioranza) quanto è esplicitamente contemplato dal vigente codice dei beni culturali e del paesaggio: nell’art. 5, con il previsto sistema negoziato di esercizio decentrato delle stesse funzioni di tutela (14), e nell’art. 102, commi 4 e 5 (15), per il trasferimento a Regioni e altri enti pubblici territoriali della disponibilità di istituti e luoghi di cultura di appartenenza statale (dunque pure di musei). La negoziazione per l’intesa si presta ad essere condotta secondo apprezzamenti di convenienza politica che superino il rispetto dei rigorosi criteri dettati, a condizione, dal comma 5 dello stesso art.102 del codice (15). Un uso in ogni caso improprio, dunque inammissibile, dello strumento dell’art.116 terzo comma (7), diretto all’ampliamento della potestà legislativa, quindi inidoneo al trasferimento delle funzioni amministrative, costituzionalmente definite secondo i principi dell’art.118 (16).

11 maggio 2022.

Giovanni Losavio

(già Presidente di sezione presso la Suprema Corte di Cassazione e già Presidente di Italia Nostra).

(*) Il testo è stato presentato in occasione del webinar L’Italia non si taglia- Autonomia Differenziata: cosa succede alla tutela dei Beni culturali e del Paesaggio del 10 maggio 2022

Per osservazioni e precisazioni: laboratoriocarteinregola@gmail.com

Vai a L’Italia non si taglia- Autonomia Differenziata: cosa succede alla tutela dei Beni culturali e del Paesaggio – a cura di Carteinregola e ANPI San Lorenzo Con Marina Boscaino, Stefano Deliperi, Daniele Iacovone, Giovanni Losavio, Giancarlo Storto, Flavio D. Utzeri, Francesca Valbruzzi, coordina Anna Maria Bianchi 10 maggio 2022

NOTE

(1)

(2) COSTITUZIONE ITALIANA ART. 9 

La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica

Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione.

Tutela l’ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni. La legge dello Stato disciplina i modi e le forme di tutela degli animali.

(3) Testo unico in materia di beni culturali e ambientali Decreto legislativo, 29/10/1999 n° 490, G.U. 27/12/1999

(4) vedi Per l’ambiente in Costituzione si tocca l’articolo 9 20 maggio 2021 da Il Manifesto

(5) ART. 117  COSTITUZIONE ITALIANA

comma 1. La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonchè dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.

comma 2. Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie:
(…)

s) tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali.

(6) Codice dei beni culturali (Decreto Legislativo 22 Gennaio 2004, n. 42)

Articolo 2  Patrimonio culturale 

1. Il patrimonio culturale è costituito dai beni culturali e dai beni paesaggistici.

2. Sono beni culturali le cose immobili e mobili che, ai sensi degli articoli 10 e 11, presentano interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico, archivistico e bibliografico e le altre cose individuate dalla legge o in base alla legge quali testimonianze aventi valore di civiltà.

3. Sono beni paesaggistici gli immobili e le aree indicati all’articolo 134, costituenti espressione dei valori storici, culturali, naturali, morfologici ed estetici del territorio, e gli altri beni individuati dalla legge o in base alla legge.

4. I beni del patrimonio culturale di appartenenza pubblica sono destinati alla fruizione della collettività, compatibilmente con le esigenze di uso istituzionale e sempre che non vi ostino ragioni di tutela.

(7) COSTITUZIONE ITALIANA ART. 116 

(…)

Comma 3. Ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti le materie di cui al terzo comma dell’articolo 117 e le materie indicate dal secondo comma del medesimo articolo alle lettere s)[tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali], possono essere attribuite ad altre Regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei princìpi di cui all’articolo 119.

La legge è approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di intesa fra lo Stato e la Regione interessata.

(…)

(8) CODICE DEI BENI CULTURALI Parte I Disposizioni generali

Articolo 3  Tutela del patrimonio culturale 

1. La tutela consiste nell’esercizio delle funzioni e nella disciplina delle attività dirette, sulla base di un’adeguata attività conoscitiva, ad individuare i beni costituenti il patrimonio culturale ed a garantirne la protezione e la conservazione per fini di pubblica fruizione.

2. L’esercizio delle funzioni di tutela si esplica anche attraverso provvedimenti volti a conformare e regolare diritti e comportamenti inerenti al patrimonio culturale.

(9)CODICE DEI BENI CULTURALI Sezione II Misure di conservazione

Articolo 29  Conservazione 

1) La conservazione del patrimonio culturale è assicurata mediante una coerente, coordinata e programmata attività di studio, prevenzione, manutenzione e restauro.

(…)

(10) Parte III Beni paesaggistici Titolo I Tutela e valorizzazione

(11)

(5)   COSTITUZIONE ITALIANA ART. 117

comma 1. La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonchè dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.
(…)

comma 3. Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: (…)

valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali; (…)

Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei princìpi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato.

Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato.

(12) CODICE DEI BENI CULTURALI

Capo II Principi della valorizzazione dei beni culturali

  • Articolo 111 Attività di valorizzazione 
  • Articolo 112  Valorizzazione dei beni culturali di appartenenza pubblica
  • Articolo 113  Valorizzazione dei beni culturali di proprietà privata 
  • Articolo 114  Livelli di qualità della valorizzazione 
  • Articolo 115 Forme di gestione 
  • Articolo 116  Tutela dei beni culturali conferiti o concessi in uso
  • Articolo 117  Servizi per il pubblico
  • Articolo 118  Promozione di attività di studio e ricerca 
  • Articolo 119  Diffusione della conoscenza del patrimonio culturale
  • Articolo 120  Sponsorizzazione di beni culturali 
  • Articolo 121 Accordi con le fondazioni bancarie

(13) CODICE DEI BENI CULTURALI

Articolo 102  Fruizione degli istituti e dei luoghi della cultura di appartenenza pubblica 

comma 1. Lo Stato, le regioni, gli altri enti pubblici territoriali ed ogni altro ente ed istituto pubblico, assicurano la fruizione dei beni presenti negli istituti e nei luoghi indicati all’articolo 101, nel rispetto dei principi fondamentali fissati dal presente codice.

comma 2. Nel rispetto dei principi richiamati al comma 1, la legislazione regionale disciplina la fruizione dei beni presenti negli istituti e nei luoghi della cultura non appartenenti allo Stato o dei quali lo Stato abbia trasferito la disponibilità sulla base della normativa vigente.

(14) CODICE DEI BENI CULTURALI Articolo 5  Cooperazione delle regioni e degli altri enti pubblici territoriali in materia di tutela del patrimonio culturale 

1. Le regioni, nonché i comuni, le città metropolitane e le province, di seguito denominati “altri enti pubblici territoriali”, cooperano con il Ministero nell’esercizio delle funzioni di tutela in conformità a quanto disposto dal Titolo I della Parte seconda del presente codice.

2.  (1)

3. Sulla base di specifici accordi od intese e previo parere della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano, di seguito denominata “Conferenza Stato-regioni”, le regioni possono esercitare le funzioni di tutela su manoscritti, autografi, carteggi, incunaboli, raccolte librarie, libri, stampe e incisioni, carte geografiche, spartiti musicali, fotografie, pellicole o altro materiale audiovisivo, con relativi negativi e matrici, non appartenenti allo Stato. (2)

4. Nelle forme previste dal comma 3 e sulla base dei principi di differenziazione ed adeguatezza, possono essere individuate ulteriori forme di coordinamento in materia di tutela con le regioni che ne facciano richiesta.

5. Gli accordi o le intese possono prevedere particolari forme di cooperazione con gli altri enti pubblici territoriali.

6. Le funzioni amministrative di tutela dei beni paesaggistici sono esercitate dallo Stato e dalle regioni secondo le disposizioni di cui alla Parte terza del presente codice, in modo che sia sempre assicurato un livello di governo unitario ed adeguato alle diverse finalità perseguite. (3)

7. Relativamente alle funzioni esercitate dalle regioni ai sensi dei commi 3, 4, 5 e 6, il Ministero esercita le potestà di indirizzo e di vigilanza e il potere sostitutivo in caso di perdurante inerzia o inadempienza. (4)

(15) CODICE DEI BENI CULTURALI

Articolo 102 Fruizione degli istituti e dei luoghi della cultura di appartenenza pubblica 

(…)

4. Al fine di coordinare, armonizzare ed integrare la fruizione relativamente agli istituti ed ai luoghi della cultura di appartenenza pubblica lo Stato, e per esso il Ministero, le regioni e gli altri enti pubblici territoriali definiscono accordi nell’ambito e con le procedure dell’articolo 112. In assenza di accordo, ciascun soggetto pubblico è tenuto a garantire la fruizione dei beni di cui ha comunque la disponibilità.

5. Mediante gli accordi di cui al comma 4 il Ministero può altresì trasferire alle regioni e agli altri enti pubblici territoriali, in base ai principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza, la disponibilità di istituti e luoghi della cultura, al fine di assicurare un’adeguata fruizione e valorizzazione dei beni ivi presenti.

(16) COSTITUZIONE ITALIANA Articolo 118

Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.

I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.

La legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie di cui alle lettere b) e h) del secondo comma dell’articolo 117, e disciplina inoltre forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali.

Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà.

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