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Riforma per l’elezione diretta del Presidente del Consiglio, cronologia materiali

E’ in corso l’iter parlamentare della Riforma costituzionale in materia di elezione diretta del Presidente del Consiglio dei ministri che, insieme alla cosiddetta Autonomia Regionale Differenziata, rischia di cambiare i connotati della nostra Repubblica, modificando i ruoli e gli equilibri tra i poteri voluti dalle nostre madri e padri costituenti. Entrambe le proposte perseguono una forte concentrazione di poteri, a livello nazionale nelle mani del capo del governo, a livello regionale in quelle del Presidente, con  un ulteriore ridimensionamento  del ruolo del Parlamento, l’istituzione che rappresenta tutti i cittadini. Come per l’autonomia, anche in questo caso scelte che avranno irreversibili conseguenze sono materia poco conosciuta dai cittadini. In particolare l’elezione diretta del premier, anchse se la maggioranza che la sostiene ne dichiara una portata limitata, in realtà propone un modello che non ha riscontri in nessun altro Paese democratico, e che in 5 articoli modifica profondamente l’attuale assetto istituzionale. Tenendo presente che il testo è per molti passaggi poco chiaro e non chiarito dalla stessa maggioranza, oltre ad essere ancora “in fieri”, i principali motivi di preccupazione riguardano: il premio di maggioranza, il ridimensionamento del ruolo del Parlamento e del ruolo del Presidente della Repubblica e, di fatto, del potere dei cittadini elettori. (> Vai a Elezione diretta del Presidente del Consiglio, un altro attacco alla Costituzione)

Proponiamo un approfondito dossier in continuo aggiornamento di Stefania Boscaini, con un’introduzione generale, una cronologia e il confronto tra la Costituzione vigente e le modifiche dell’A.S. n. 935

Anna Maria Bianchi Missaglia

Riforma costituzionale in materia di elezione diretta del Presidente del Consiglio dei ministri, cronologia e materiali

di Stefania Boscaini

Con l’avvio dell’attuale legislatura riprende centralità il tema della revisione della forma di governo che aveva dominato il dibattito pubblico nelle legislature già a partire dalla IX Legislatura, con esclusione della XVIII, in cui – dopo la reiezione del referendum costituzionale del governo Renzi nel 2016 – si era proceduto ad alcune limitate innovazioni costituzionali, tra cui la riduzione del numero dei parlamentari, ma non incidenti sulla forma di governo. La vittoria del settembre 2022 della coalizione di centro-destra che aveva inserito nel proprio programma, tra i temi istituzionali, l’elezione diretta del Capo dello Stato e l’attuazione dell’Autonomia differenziata, storiche battaglie identitarie della destra e del principale partner della coalizione di governo [1], segna l’avvio di una nuova fase legislativa che vede l’inizio in Senato dell’esame parlamentare del disegno di legge ordinario presentato dal Governo sulla Autonomia differenziata. L’elaborazione della proposta di modifica della forma di governo, cui il governo in carica attribuisce valore preminente, richiede, invece, tempi di approfondimento più lunghi che sfociano solo nell’ottobre 2023 nella presentazione del disegno di legge costituzionale  per l’Elezione diretta del Presidente del Consiglio. Il provvedimento, con un improvviso cambio di strategia, viene presentato dal Governo al Senato, ove è già in corso l’iter di esame dell’Autonomia differenziata: con una decisione inedita tutte le proposte di riforma, di rango costituzionale ed ordinario, vengono discusse nello stesso ramo del Parlamento anche se con un divario temporale nei tempi d’esame. Il disegno di legge costituzionale di revisione della forma di governo prevede l’introduzione dell’Elezione diretta del Presidente del Consiglio dei ministri, il cosiddetto Premierato, che ha un solo precedente nell’esperienza israeliana, precedente limitato nel tempo e comunque coniugato a un sistema elettorale proporzionale [2]. Tra le tre ipotesi di riforma della forma di governo – che possono rappresentare i modelli di riferimento delle forze di maggioranza – presidenzialismo ispirato al modello statunitense, semipresidenzialismo ispirato al modello francese, quella del premierato elettivo è ipotesi anch’essa accomunata alle precedenti dall’elezione diretta del vertice istituzionale, mentre l’area delle opposizioni si richiama prevalentemente alle forme di governo parlamentari ma con dispositivi di rafforzamento del potere esecutivo o ispirati a modelli che si richiamano al cancellierato del modello tedesco [3].

Pur se il disegno di legge di iniziativa governativa (Atto Senato N. 935), come esplicitato nella Relazione allegata si dice ispirato ad un criterio “minimale” di modifica del testo costituzionale (interviene su 5 articoli della Costituzione), la proposta governativa introduce significative modifiche all’assetto dei poteri inciso nella Costituzione vigente: l’elezione diretta del vertice dell’esecutivo, il mantenimento della fiducia parlamentare, l’introduzione di un premio di maggioranza in Costituzione e la previsione di una norma detta “antiribaltone”, con il reincarico in caso di sfiducia per una sola volta ad altro parlamentare della stessa maggioranza.

La scelta di presentare un disegno di legge di iniziativa  governativa, in alternativa all’ipotesi di istituire una Commissione bicamerale per le riforme istituzionali, nonché i tempi di esame del disegno di legge costituzionale e l’andamento del dibattito fanno emergere la difficoltà che si possa realizzare una convergenza, pur ritualmente auspicata negli interventi di maggioranza, sull’ipotesi di riforma prospettata dal Governo, come si ricava dal dibattito in corso nella 1a Commissione Affari Costituzionali del Senato ove è stato incardinato l’esame del disegno di legge governativo (A.S. 935 congiunto all’A.S. 830, di iniziativa del senatore Renzi). L’iter in prima lettura è stato, in particolare, caratterizzato da una fase di approfondimenti conoscitivi che la Ia Commissione Affari Costituzionali ha svolto dal 29 novembre 2023 al 10 gennaio 2024 – con le audizioni informali di molti costituzionalisti di rango, giudici costituzionali ed altri esperti – in sede di Ufficio di Presidenza, con l’acquisizione di molto materiale documentale ma senza dibattito resocontato. La discussione pubblica, che si è dipanata nelle sedute dal 16 al 24 gennaio 2024, ha fatto emergere la diversità di posizioni, palesata anche dalla adozione del disegno di legge governativo come testo base (per la presentazione degli emendamenti) con il solo concorso delle forze di maggioranza.

IIn base alla calendarizzazione fissata dall’Ufficio di Presidenza della Commissione  il termine per la presentazione degli emendamenti è stato fissato al 5 febbraio 2024. Nella successiva seduta del 7 febbraio viene data pubblicità agli emendamenti presentati (1862 emendamenti di iniziativa parlamentare, 4 emendamenti di iniziativa governativa e circa 800 subemendamenti); da notare che in tale seduta si è svolto un acceso dibattito sulla programmazioni dei lavori, che ha avuto anche un’eco nella seduta di Assemblea in Senato del mattino successivo. Occorre aspettare la prosecuzione dell’esame in Commissione per una ricognizione delle possibili convergenze anche di altre forze parlamentari, al di là del perimetro di maggioranza, sulle proposte emendative presentate dall’esecutivo (in sintesi: introduzione del limite dei due mandati, rinvio alla legge elettorale del premio di maggioranza e una complessa riformulazione del potere di scioglimento delle camere in capo al Premier con l’attribuzione al medesimo anche del potere di revoca dei ministri).

Resta molto probabile che la vicenda sfoci in un referendum confermativo, come già avvenuto nei due precedenti del referendum del governo Berlusconi del 2006 e nel referendum del governo Renzi nel 2016 entrambi respinti dal corpo elettorale.

Il disegno di legge costituzionale presentato dal Governo – Atto Senato 935

Il 15 novembre 2023 il Governo presenta un disegno di legge: “Modifiche agli articoli 59, 88, 92 e 94 della Costituzione per l’elezione diretta del Presidente del Consiglio dei ministri, il rafforzamento della stabilità del Governo e l’abolizione della nomina dei senatori a vita da parte del Presidente della Repubblica, (Atto Senato n. 935)”. (Titolo breve: Modifiche costituzionali per l’introduzione dell’elezione diretta del Presidente del Consiglio dei ministri[4]), presentato dal Presidente del Consiglio dei Ministri, Meloni e dal Ministro per le riforme istituzionali e la semplificazione normativa Alberti Casellati.

Vai al testo integrale dell’A.S. 935

Dal testo della Relazione illustrativa dell’Atto Senato N. 935 (pagg. 3 e seguenti):

La … proposta di revisione costituzionale ha l’obiettivo di offrire soluzione a problematiche ormai risalenti e conclamate della forma di governo italiana, cioè l’instabilità dei Governi, l’eterogeneità e la volatilità delle maggioranze, il « transfughismo » parlamentare. … (e) mira a consolidare il principio democratico, valorizzando il ruolo del corpo elettorale nella determinazione dell’indirizzo politico della Nazione, attraverso l’elezione diretta del Presidente del Consiglio dei ministri …

opera su cinque versanti … tutti riconducibili … alla decisività e al rispetto del voto popolare:

Ø    introduce un meccanismo di legittimazione democratica diretta del Presidente del Consiglio, eletto a suffragio universale e diretto, con apposita votazione popolare che si svolge contestualmente alle elezioni per le Camere. Si prevede inoltre che il Presidente del Consiglio venga eletto nella Camera per la quale si è candidato: ciò implica che questi, così, sia necessariamente un parlamentare, sottoposto al voto popolare, e non un soggetto « esterno » al circuito del suffragio elettorale;

Ø    assicura la stabilità nel tempo dell’incarico …, sancendone una durata quinquennale …

Ø    (prevede) …, mediante un’apposita clausola « anti-ribaltone », che il Presidente essere sostituito solo da un parlamentare della maggioranza e solo al fine di proseguire nell’attuazione del medesimo programma di Governo: la rottura definitiva del patto di governo determina lo scioglimento delle Camere e il ritorno al giudizio degli elettori stessi;

Ø    si fa carico della questione della governabilità, salvaguardando al contempo il principio di rappresentatività, affidando alla legge la determinazione di un sistema elettorale delle Camere che, attraverso un premio assegnato su base nazionale, assicuri al partito o alla coalizione di partiti collegati al Presidente del Consiglio la maggioranza dei seggi parlamentari …

Ø    si supera la categoria dei senatori a vita …

Dal punto di vista tecnico, la formulazione del testo è ispirata a un criterio « minimale » di modifica della Costituzione vigente …

Il testo si compone di cinque articoli.

Ø L‘articolo 1 sopprime il secondo comma dell’articolo 59 della Costituzione, cioè la disposizione in base alla quale il Presidente della Repubblica può nominare senatori a vita, in un numero complessivo di cinque in un numero complessivo di cinque, cittadini che hanno illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario. …

Ø    L’articolo 2 opera sul primo comma dell’articolo 88 della Costituzione sopprimendo le parole « o anche una sola di esse », così escludendo la possibilità che si proceda allo scioglimento anche di una sola Camera …

Ø    L’articolo 3 sostituisce integralmente l’articolo 92 della Costituzione. Si prevede, anche nella nuova formulazione, che il Governo della Repubblica sia composto del Presidente del Consiglio e dei ministri, che costituiscono insieme il Consiglio dei ministri. Si stabilisce inoltre che il Presidente del Consiglio dei ministri è eletto a suffragio universale e diretto, per la durata di cinque anni. Le votazioni per l’elezione del Presidente del Consiglio e delle Camere avvengono contestualmente, in modo da rendere evidente l’unitarietà del procedimento elettorale, anche ai fini del collegamento tra liste e candidati Presidenti. … Quanto al sistema elettorale si rinvia alla legge, che, nel rispetto dei principi di governabilità e rappresentatività, dovrà garantire al partito o alla coalizione collegati al Presidente del Consiglio dei ministri, mediante un premio assegnato su base nazionale, la maggioranza dei seggi nelle Camere … Invariata rimane infine la previsione per cui il Presidente della Repubblica conferisce al Presidente del Consiglio dei ministri eletto l’incarico di formare il Governo e nomina, su proposta del Presidente del Consiglio, i Ministri.

Ø L’articolo 4 apporta due modifiche all’articolo 94. Anzitutto, ne sostituisce il terzo comma, disponendo che: « Entro dieci giorni dalla sua formazione il Governo si presenta alle Camere per ottenerne la fiducia. Nel caso in cui non venga approvata la mozione di fiducia al Governo presieduto dal Presidente eletto, il Presidente della Repubblica rinnova l’incarico al Presidente eletto di formare il Governo. Qualora anche in quest’ultimo caso il Governo non ottenga la fiducia delle Camere, il Presidente della Repubblica procede allo scioglimento delle Camere ». … In mancanza della fiducia iniziale al Governo, il Presidente concede una seconda ed ultima possibilità al Presidente del Consiglio di formare un Governo in modo da evitare l’estrema ratio rappresentata dall’immediato scioglimento delle Camere… Inoltre, si aggiunge all’articolo un ulteriore comma, secondo cui: « In caso di cessazione dalla carica del Presidente del Consiglio, il Presidente della Repubblica può conferire l’incarico di formare il Governo al Presidente del Consiglio dimissionario o a un altro parlamentare che è stato candidato in collegamento al Presidente eletto, per attuare le dichiarazioni relative all’indirizzo politico e agli impegni programmatici su cui il Governo del Presidente eletto ha ottenuto la fiducia ». Qualora poi il Governo così nominato non ottenga la fiducia delle Camere e negli altri casi di cessazione dalla carica del Presidente del Consiglio subentrante, il Presidente della Repubblica procede allo scioglimento delle Camere: in altri termini non si può sostituire il Presidente del Consiglio subentrante con un altro Presidente del Consiglio. La previsione mira ad evitare un eccessivo irrigidimento della forma di governo, non ricorrendo al meccanismo automatico del “simul stabunt simul cadent”, previsto, come è noto, nel modello costituzionale relativo agli organi apicali delle regioni. Ciò garantisce una maggiore flessibilità al sistema e il pieno rispetto delle prerogative parlamentari. Tuttavia, nella prospettiva di assicurare governabilità al sistema e di affermare una democrazia di investitura, si introduce una norma « antiribaltone », consentendo ai soli parlamentari della maggioranza espressa dalle elezioni di subentrare al Presidente del Consiglio e con il solo scopo di proseguire nell’attuazione del programma di Governo.

Ø    Infine, l’articolo 5 contiene le disposizioni transitorie. …”(estratto).

L’altro disegno di legge costituzionale Atto Senato N. 830

Precedentemente, il 1 Agosto 2023 era stato presentato l’Atto Senato 830 “Disposizioni per l’introduzione per l’elezione diretta del Presidente del Consiglio dei Ministri in Costituzione”, con primo firmatario il senatore Matteo Renzi, il disegno di legge si compone di 5 articoli e reca modifiche all’art. 88, 92, 94 e 95 della Costituzione:

Vai al testo integrale dell’A.S. N. 830

Sul tema oggetto dei due disegni di legge A.S. 935 e A.S. 830 nel novembre del 2023 il Servizio Studi del Senato pubblica, in edizione provvisoria, il Dossier n. 215 “Proposte di modifiche costituzionali per l’introduzione della Elezione diretta del Presidente del Consiglio”

Vai al dossier n. 215 del Servizio Studi del Senato

Il Dossier del Servizio studi del Senato n. 215, dianzi citato, precisa che: “La riforma costituzionale prospettata dall’A.S. n. 935 “….. muove lungo alcune direttrici:

➢ elettività popolare diretta del Presidente del Consiglio[5];

➢ costituzionalizzazione di un premio – su base nazionale – tale da “garantire” in ambedue le Camere il 55 per cento dei seggi alle liste ed ai candidati collegati al candidato Presidente del Consiglio[6];

➢ scioglimento delle Camere, qualora il Presidente del Consiglio eletto non riesca a conseguire la fiducia parlamentare delle Camere[7];

➢ in caso di cessazione dalla carica del Presidente del Consiglio, conferibilità dell’incarico di formare il Governo a parlamentare diverso che sia stato candidato in collegamento, per attuare i medesimi impegni programmatici ed indirizzo politico[8].

Corredano il progetto di revisione costituzionale: due disposizioni abrogative dell’istituto dei senatori a vita (non già dei senatori di diritto a vita) nonché della facoltà (rimasta priva di applicazione, nell’ultimo sessantennio di vita repubblicana) del Presidente della Repubblica di sciogliere una sola Camera (anziché entrambe), ed alcune disposizioni transitorie”. (Cfr.: Dossier Servizio Studi Senato n. 215, pag. 5).

Nell’Appendice 1 viene riportato il testo a fronte tra la Costituzione vigente e le modifiche che si intende introdurre con l’A.S. 935, (estratto dal Dossier n. 215).

CRONOLOGIA E MATERIALI

Progetti di riforma della Costituzione definiti nel corso di precedenti legislature, dalla IX alla XVII legislatura (1985-2023) [9]

scarica il Dossier del Servizio studi del Senato n. 191, con il raffronto  tra gli articoli della Costituzione oggetto di revisione da parte dell’A.S. 935 e quelli di progetti di riforma definiti n dalla IX alla XVII legislatura (articoli 59, 88, 92 e 94), con l’integrazione degli articoli 93 e 95

1983- 1985Commissione Bozzi” Relazione della Commissione parlamentare per le riforme istituzionali della IX legislatura (Doc. XVI-bis, n. 3), presieduta dall’on. Bozzi

1992-1994 “Commissione De Mita-Iotti” Il progetto di legge costituzionale della XI legislatura (A.C. n. 3597 – A.S. n. 1789) presentato dalla Commissione bicamerale presieduta prima dall’on. De Mita, quindi dall’on. Iotti

1994 relazione del “Comitato Speroni” presieduto dall’allora ministro per le riforme istituzionali) nella XII legislatura [10];

1997 Bicamerale D’Alema” testo elaborato dalla Commissione parlamentare per le riforme costituzionali istituita nella XIII legislatura, presieduta dall’on. D’Alema (A.C. n. 3931-A – A.S. n. 2583-A[11];

2005 -2006 Testo di legge costituzionale AC N.2613 -D “Testo referendum 2006” – (XIV Legislatura) approvato in seconda deliberazione a maggioranza assoluta, ma inferiore ai due terzi, pubblicato nella GU n. 269 del 18 novembre 2005. Indetto referendum popolare: GU n. 100 del 2 maggio 2006 .
25-26 giugno 2006 Esito del referendum: non confermato;

17 ottobre 2007 “Bozza Violante” Proposta di legge costituzionale A.C. n. 553 e abb.-A nel testo unificato approvato dalla Commissione Affari Costituzionali della Camera dei deputati il 17 ottobre 2007) della XV legislatura

2012 testo approvato dal Senato nel 2012 “Testo Senato 2012” (A.C. n. 5386, nel Dossier “Testo Senato 2012”) [12]

2016 Disegno di legge costituzionale presentato dal Governo Renzi, approvato in duplice deliberazione dal Parlamento nel corso della XVII legislatura (A.C. n. 2613-D), indi sottoposto a referendum (nel dossier “Testo referendum 2016”)

4 dicembre 2016 Esito del referendum: non confermato;

Inizio iter parlamentare Atti Senato nn. 935 e 830 della 1a Commissione permanente Affari costituzionali del Senato

A.S. 935 Link testi e iter:
A.S. 830 Link e testi e iter

21 novembre 2023 l’A.S. n. 935 viene assegnato in sede referente alla 1a Commissione permanente Affari Costituzionali, cui era già stato assegnato, nil 14 settembre 2023, anche l’A.S. n. 830. La Commissione avvia l’esame in sede referente dei due disegni di legge con la relazione del Presidente della Commissione, senatore Alberto Balboni (FdI), su entrambi i disegni di legge; la Commissione approva che l’esame dei due DDL sia svolto congiuntamente e lo svolgimento di un ciclo di audizioni informali di vari soggetti istituzionali e accademici da audire.(> vai alla relazione illustrativa del Presidente Balboni su entrambi i disegni di legge di revisione costituzionale )

29 novembre – 10 gennaio 2024 la 1a Commissione Affari Costituzionali svolge numerose audizioni informali sui disegni di legge nn 935 e 830, in sede di Ufficio di Presidenza integrato dai rappresentati dei Gruppi parlamentari.

Link all’attività di Commissione relativa alle sedute della sede plenaria e alle riunioni  dell’Ufficio di Presidenza e alle audizioni informali

Link all’elenco dei soggetti auditi e per i testi dei documenti consegnati vai al seguente link

28 novembre 2023 cominciano le Audizioni alla Commissione Affari Costituzionali del Senato : audizioni di Ivana Veronese, segretaria confederale UIL, di Christian Ferrari, segretario confederale CGIL, di Fiovo Bitti, dirigente confederale UGL, di Ignazio Ganga, segretario confederale CISL, del professor FrancescoSaverio Marini, ordinario di istituzioni di diritto pubblico presso l’Università “Tor Vergata” di Roma, della professoressa Marta Cartabia, Presidente emerito della Corte Costituzionale, del professor Alessandro Sterpa, associato in istituzioni di diritto pubblico presso l’Università degli studi della Tuscia, del professor Ugo de Siervo, Presidente emerito della Corte Costituzionale, del professor TommasoEdoardo Frosini, ordinario di diritto pubblico comparato e diritto costituzionale presso l’Università “Suor Orsola Benincasa” di Napoli, del professor Gustavo Zagrebelsky, Presidente emerito della Corte Costituzionale, e del professor Gaetano Silvestri, Presidente emerito della Corte Costituzionale,

30 novembre 2023 audizioni del Professor Nicolo’ Zanon, ordinario di diritto costituzionale presso l’università degli studi di Milano, già giudice della Corte Costituzionale, del Professor Oreste Pollicino, ordinario di diritto costituzionale presso l’università Bocconi di Milano, e di Fabio Cintioli, ordinario di diritto amministrativo presso l’universita’ degli studi internazionali di Roma (unint)

4 dicembre 2023 audizioni del Presidente della conferenza delle Regioni e delle Province autonome, Massimiliano Fedriga , della professoressa Annamaria Poggi, ordinario di diritto costituzionale presso l’Università degli studi di Torino, del professor Carlo Fusaro, docente di diritto elettorale e parlamentare presso la scuola “C. Alfieri” dell’Università di Firenze, del Presidente della Provincia autonoma di Bolzano-Alto Adige, Arno Kompatscher, della professoressa Daria De Pretis, ordinario di diritto amministrativo presso l’Università di Trento, già vice Presidente della Corte Costituzionale, del professor Andrea Buratti, ordinario di diritto pubblico comparato presso l’Università degli studi di Roma Tor Vergata, del professor Massimo Cavino, ordinario di diritto pubblico presso l’Università del Piemonte orientale

5 dicembre 2023 audizioni del professor Fulco Lanchester, emerito di diritto costituzionale italiano e comparato presso l’Università degli studi di Roma “Sapienza”, del professor Salvatore Curreri, ordinario di istituzioni di diritto pubblico presso l’Università degli studi Enna Kore, del professor Francesco Clementi, ordinario di diritto pubblico comparato presso l’Università degli studi di Roma “Sapienza”, della professoressa Maria Agostina Cabiddu, ordinaria di istituzioni di diritto pubblico presso il politecnico di Milano, e del professor Giovanni Guzzetta, ordinario di istituzioni di diritto pubblico presso l’Università di Roma Tor Vergata, sui disegni di legge nn. 935 e 830

5 dicembre 2023 audizioni della professoressa Carla Bassu, ordinaria di diritto pubblico comparato presso l’Università’ di Sassari, del professor Giuliano Amato, Presidente emerito della corte costituzionale, del professor Michele Belletti, ordinario di istituzioni di diritto pubblico presso l’Universita’ “Alma Mater Studiorum” di Bologna, e del professor Gaetano Azzariti, ordinario di diritto costituzionale presso l’Università’ di Roma “Sapienza”, sui disegni di legge nn. 935 e 830

6 dicembre 2023 audizioni della professoressa Roberta Calvano, ordinaria di diritto costituzionale presso Università degli studi di Roma Università la Sapienza, del professor Giovanni Orsina, ordinario di storia comparata dei sistemi politici europei e di storia del giornalismo e dei media elettronici presso Università Luiss Guido Carli, della professoressa Barbara Pezzini, ordinaria di diritto costituzionale presso l’Università degli studi di Bergamo, sui disegni di legge nn. 935 e 830

7 dicembre 2023 audizione della professoressa Ginevra Cerrina Feroni, ordinario di diritto pubblico comparato presso l’Università degli studi di Firenze, sui disegni di legge nn. 935 e 830

12 dicembre 2023 audizioni dell’onorevole Giuseppe Calderisi, esperto di sistemi elettorali, già deputato in varie legislature, del professor Alfonso Celotto, ordinario di diritto costituzionale presso l’Università Roma Tre, del professor Michele Ainis, già ordinario di istituzioni di diritto pubblico presso l’Università Roma Tre, del professor Francesco Pizzetti, docente di diritto costituzionale presso l’Università Luiss Guido Carli, dell’onorevole Anna Finocchiaro, Presidente dell’Associazione Italia decide, già Presidente della Commissione Affari Costituzionali del Senato, sui disegni di legge nn. 935 e 830

13 dicembre 2023 audizione della professoressa Ida Angela Nicotra, ordinario di diritto costituzionale presso l’Università degli studi di Catania, sui disegni di legge nn. 935 e 830

13 dicembre 2023 audizione del professor Enzo Cheli, vice Presidente emerito della Corte Costituzionale, sui disegni di legge nn. 935 e 830

dicembre 2023 Sulla stampa viene anche fatto riferimento a proposte alternative alla proposta di legge di iniziativa governativa: tra queste la proposta elaborata da Astrid “Costituzione: quale riforma? La proposta del Governo e la possibile alternativa” Paper di Astrid n. 94 del dicembre 2023, che assume come modello di riferimento l’esperienza costituzionale tedesca con l’introduzione dell’istituto della sfiducia costruttiva e anche un rafforzamento del ruolo e dei poteri del Presidente del Consiglio.

I Commissione in sede plenaria [13]

19 dicembre 2023: viene fissato alle ore 17 di lunedì 29 gennaio 2024 il termine per la presentazione di emendamenti e ordini del giorno in vista dell’avvio dell’esame delle proposte emendative.

9 gennaio 2024 : audizioni del professor Sabino Cassese, Giudice emerito della Corte Costituzionale e professore emerito della scuola normale superiore di Pisa, del professor Antonio Baldassarre, Presidente emerito della corte costituzionale, del professor Paolo Becchi, ordinario di filosofia del diritto presso l’università degli studi di Genova, dell’onorevole Luciano Violante, ex Presidente della Camera dei Deputati, Presidente della fondazione Leonardo – Civiltà delle Macchine, del professor Mauro Volpi, ordinario di diritto Costituzionale presso l’università di Perugia, e del professor Jens Woelk, ordinario di diritto costituzionale comparato presso l’università di Trento, sui disegni di legge nn. 935 e 830

16 gennaio 2024 Dopo la conclusione del ciclo delle audizioni informali riprende l’esame congiunto in 1a Commissione plenaria (Affari costituzionali del Senato) con l’inizio della discussione generale in cui intervengono il senatore Paolo Tosato (LSP-PSd’Az) e la senatrice Mariastella Gelmini (Misto-Az-RE), i senatori Alessandro Alfieri (PD-IDP), Walter Verini (PD-IDP), Meinhard Durnwalder (Aut (SVP-PATT, Cb), la senatrice Dolores Bevilacqua (M5S), la senatrice Dafne Musolino (IV-C-RE), il senatore Andrea De Priamo (FdI).

17 gennaio 2024 intervengono il senatore Peppe De Cristofaro (Misto-AVS), la senatrice Valeria Valente (PD-IDP) e il senatore Mario Occhiuto (FI-BP-PPE) il senatore Dario Parrini (PD-IDP) e il senatore Roberto Cataldi (M5S).

18 gennaio 2024 Nella seduta della 1a Commissione in discussione generale intervengono la senatrice Gabriella Di Girolamo(M5S), il senatore Andrea Giorgis(PD-IDP) e la senatrice Alessandra Maiorino(M5S).

23 Gennaio 2024 Nella 2a seduta pomeridiana intervengono il senatore StefanoPatuanelli(M5S) e il senatore AntonioNicita(PD-IDP).

24 gennaio 2024 intervento  del senatore Boccia (PD), replica del Presidente della Commissione sen. Alberto Balboni (FdI) e delministro per le riforme istituzionali e la semplificazione normativa Elisabetta Alberti Casellati.La Commissione approva l’adozione del disegno di legge costituzionale n. 935 quale testo base per il seguito dell’esame congiunto. [x] Indi il Presidente comunica che come stabilito in Ufficio di Presidenza il termine per la presentazione degli emendamenti all’A.S. N. 935, adottato come testo base è fissato per le ore 12 di lunedì 5 febbraio 2024.

7 febbraio 2024 a inizio di seduta il Presidente Balboni avverte che sono stati presentati 1862 emendamenti di iniziativa parlamentare e quattro emendamenti di iniziativa governativa, cui sono stati altresì presentati circa 800 subemendamenti, tutti pubblicati in allegato al resoconto della Seduta della 1° Commissione (Vai al link: https://www.senato.it/loc/link.asp?tipodoc=SommComm&leg=19&id=1408302) Seguono diversi interventi sull’ordine dei lavori. Si procede quindi all’illustrazione degli emendamenti riferiti all’art.1 e successivi [14]

7 febbraio 2024 a inizio di seduta il Presidente Balboni avverte che sono stati presentati 1862 emendamenti di iniziativa parlamentare e quattro emendamenti di iniziativa governativa, cui sono stati altresì presentati circa 800 subemendamenti, tutti pubblicati in allegato al resoconto della Seduta della 1° Commissione. Vai al link: https://www.senato.it/loc/link.asp?tipodoc=SommComm&leg=19&id=1408302 Seguono diversi interventi sull’ordine dei lavori. Si procede quindi all’illustrazione degli emendamenti riferiti all’art.1 e successivi[15].

13-14 febbraio 2024 Nelle cinque sedute della 1a Commissione Affari Costituzionali (NN. 167-171) sono illustrate o date per illustrate le proposte emendative riferite all’art. 2 e aggiuntivi, all’art. 3 e all’art. 4 (in parte).

Mentre in 1a Commissione prosegue la fase di illustrazione degli emendamenti  senza che dal tenore degli interventi degli esponenti delle opposizioni si registrano delle convergenze verso il disegno di legge governativo (integrato da quattro proposte emendative presentate dal Governo), in alcuni settori più moderati di entrambi gli schieramenti si sviluppano delle dinamiche bipartisan, volte a sensibilizzare le forze politiche sulla necessità di riforme condivise.

19 febbraio 2024 si tiene in Senato una Conferenza stampa, promossa dalla Fondazione MagnaCarta, da Libertàeguale, da IoCambio e con l’Istituto Bruno Leoni, per annunciare la Maratona Oratoria sul tema “Premierato: non facciamolo “strano”! La terza via del modello neo-parlamentare”, prevista per la data di martedì 27 febbraio ore 10:00 presso il Teatro Sala Umberto (Via delle Mercede, 50 – Roma) per lanciare un appello “per una riforma condivisa della forma di governo” e per la quale è prevista la partecipazione di esponenti politici, costituzionalisti e intellettuali.


(in progress)

ultimo aggiornamento 20 febbraio 2024

APPENDICE

Testo a fronte tra la Costituzione vigente e le modifiche dell’A.S. n. 935 estratto dal Dossier Servizio Studi del Senato, n 215, Novembre 2023 pagg. 16-20

COSTITUZIONE ITALIANA

Testo vigenteA.S. n. 935

ART. 59

È senatore di diritto e a vita, salvo rinunzia, chi è stato Presidente della Repubblica.Identico.
Il Presidente della Repubblica può nominare senatori a vita cittadini che hanno illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario. Il numero complessivo dei senatori in carica nominati dal Presidente della Repubblica non può in alcun caso essere superiore a cinque.Abrogato

ART. 88

Il Presidente della Repubblica può, sentiti i loro Presidenti, sciogliere le Camere o anche una sola di esse.Il Presidente della Repubblica può, sentiti i loro Presidenti, sciogliere le Camere.
Non può esercitare tale facoltà negli ultimi sei mesi del suo mandato, salvo che essi coincidano in tutto o in parte con gli ultimi sei mesi della legislatura.Identico.

ART. 92

Il Governo della Repubblica è composto del Presidente del Consiglio e dei Ministri, che costituiscono insieme il Consiglio dei ministri.Identico.
 Il Presidente del Consiglio è eletto a suffragio universale e diretto per la durata di cinque anni. Le votazioni per l’elezione delle due Camere e del Presidente del Consiglio avvengono contestualmente. La legge disciplina il sistema elettorale delle Camere  secondo  i  princìpi  di rappresentatività e governabilità e
in modo che un premio, assegnato su base nazionale, garantisca il 55 per cento dei seggi in ciascuna delle due Camere alle liste e ai candidati collegati al Presidente del Consiglio dei ministri. Il Presidente del Consiglio dei ministri è eletto nella Camera nella quale ha presentato la sua candidatura.
Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei ministri e, su proposta di questo, i Ministri.Il Presidente della Repubblica conferisce al Presidente del Consiglio dei ministri eletto l’incarico di formare il Governo e nomina, su proposta del Presidente del Consiglio, i ministri.

ART. 94

Il Governo deve avere la fiducia delle due Camere.Identico.
Ciascuna Camera accorda o revoca la fiducia mediante mozione motivata e votata per appello nominale.Identico.
Entro dieci giorni dalla sua formazione il Governo si presenta alle Camere per ottenerne la fiducia.Entro dieci giorni dalla sua formazione il Governo si presenta alle Camere per ottenerne la fiducia. Nel caso in cui non sia approvata la mozione di fiducia al Governo presieduto dal Presidente eletto, il Presidente   della   Repubblica rinnova l’incarico al Presidente
eletto di formare il Governo. Qualora anche in quest’ultimo caso il Governo non ottenga la fiducia delle Camere, il Presidente della Repubblica procede allo scioglimento delle Camere.
Il voto contrario di una o di entrambe le Camere su una proposta del Governo non importa obbligo di dimissioni.Identico.
La mozione di sfiducia deve essere firmata da almeno un decimo dei componenti della Camera e non può essere messa in discussione prima di tre giorni dalla sua presentazione.Identico.
 In caso di cessazione dalla carica del Presidente del Consiglio eletto, il Presidente della Repubblica può conferire l’incarico di formare il Governo al Presidente del Consiglio dimissionario o a un altro parlamentare che è stato candidato in collegamento al Presidente eletto, per attuare le dichiarazioni relative all’indirizzo politico e agli impegni programmatici su cui il Governo del Presidente eletto ha ottenuto la fiducia. Qualora il Governo così nominato non ottenga la fiducia e negli altri casi di cessazione dalla carica del Presidente del Consiglio subentrante, il Presidente della
Repubblica    procede         allo scioglimento delle Camere.

per osservazioni e precisazioni: laboratoriocarteinregola@gmail.com

Vedi anche Autonomia differenziata cronologia e materiali

Per una introduzione ai temi oggetto della riforma costituzionale si può consultare “Cos’è la riforma costituzionale, che cosa cambia, quali sono i tempi: domande e risposte sul premierato”, di Emanuele Buzzi

NOTE

[1] Tale processo era iniziato fin dal 2001 con la riforma del titolo V della Costituzione promossa dal centro sinistra; disegni di legge di applicazione dell’Autonomia differenziata sono stati portati avanti   in varie  legislature precedenti, il Governo Gentiloni alla vigilia delle elezioni nel febbraio 2018 ha siglato tre  pre – intese con le Regioni Veneto, Lombardia e Emilia Romagna (Vedi Autonomia differenziata cronologia e materiali)

[2] Nell’esperienza comparata, la previsione di una elettività diretta del Presidente del Consiglio si è avuta in Israele, dove fu introdotta e applicata per un periodo ricompreso tra l’elezioni del 1996 ed il 2001 …” Cfr Dossier Servizio Studi del Senato, n 215, già citato, pagg 6 link: https://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/BGT/01402707.pdf

Nel marzo del 1992 fu realizzata una riforma della forma di governo dello Stato di Israele, allo scopo di rafforzare l’esecutivo e ridurre la frammentazione partitica: si prevedeva l’elezione diretta del Premier in contemporanea con quella del Parlamento con il quale però doveva sussistere un rapporto di fiducia. La riforma trovò la sua prima applicazione nelle elezioni generali del maggio 1996, ma dopo soli 5 anni, contrassegnati da frequenti crisi di governo e con tre scadenze elettorali, nel 2001 il sistema fu abolito e fu reintrodotti il sistema vigente prima del 1996 di tipo parlamentare ma con alcuni elementi di razionalizzazione tra cui la sfiducia costruttiva.

In Israele il Parlamento, denominato Knesset, è monocamerale. “… La riforma istituzionale del 1992 ha rappresentato una reazione alla situazione di paralisi che il sistema politico israeliano ha conosciuto negli anni Ottanta, soprattutto a causa della progressiva perdita di consenso dei due principali partiti …   e del contestuale rafforzamento delle formazioni politiche minori … A tale riforma non si è, tuttavia, accompagnata anche una modifica in senso maggioritario per la Knesset … (era previsto il voto con due schede separate, una per il Premier con un sistema maggioritario e una per la Knesset con un sistema proporzionale … Tutto ciò, insieme alla previsione della necessità, da parte del governo, di ottenere (e mantenere) la fiducia parlamentare …”. Cfr Dossier Servizio Studi del Senato, n 215, già citato, pagg 69 e seguenti link: https://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/BGT/01402707.pdf

Ad ispirare questa riforma fu Rabin, generale eroe della guerra dei Sei giorni (poi assassinato nel 1995), che aveva concepito questa riforma per contrastare l’instabilità politica che caratterizza la legge elettorale superproporzionale dello Stato di Israele connotato da un multi partitismo estremo. La riforma non riuscì a correggere la frammentazione del quadro politico che crebbe ulteriormente, e dopo il ricorso a due elezioni anticipate, nel 2001 “… – due ore prima di votare la fiducia al nuovo governo Sharon – la Knesset abolì il sistema di elezione diretta riesumando quello precedente”. Cfr. Michele Ainis, “Capocrazia. Se il presidenzialismo ci manderà all’inferno”, La nave di Teseo, Milano 2024, pagg. 51 e seguenti.

[3] Nel dibattito sulla revisione della forma di governo in Italia, per perseguire l’obiettivo di rafforzare la stabilità governativa e anche l’equilibrio tra i poteri, preservando il ruolo di garanzia esercitato dal Capo dello Stato e il ruolo rappresentativo del Parlamento, viene di frequente assunta, come modello riferimento, soprattutto “… le esperienza costituzionale tedesca, che ha registrato buoni risultati anche in termini di stabilità di governi, in particolare attraverso l’istituto della sfiducia costruttiva previsto dalla Legge Fondamentale tedesca, per cui “Il Bundestag può esprimere al Consigliere federale la sfiducia soltanto quando elegge a maggioranza dei suoi membri un successore e chiede al Presidente federale di revocare il Cancelliere federale. Il Presidente federale deve aderire alla richiesta e nominare l’eletto.” Cfr. Stefano Filippone-Thaulero “La sfiducia costruttiva: l’esperienza tedesca e qualche riflessione sull’Italia Link: https://aspeniaonline.it/la-sfiducia-costruttiva-lesperienza-tedesca-e-qualche-riflessione-sullitalia/Al sistema costituzionale tedesco è ispirata la proposta elaborata dalla Think Tank Astrid che ha elaborato, attraverso una riflessione collegiale, frutto dei contributi di diversi autori, una soluzione alternativa di riforma del sistema di governo e dei meccanismi di partecipazione democratica, assumendo come sistema di riferimento il sistema costituzionale tedesco, con l’istituto appunto della sfiducia costruttiva. Per un ampia disamina della proposta cfr. https://www.astrid-online.it/static/upload/pape/paper-astrid-94.pdf che viene citato in coda al presente elaborato.

(4) Nell’accordo quadro di programma per un Governo di centrodestra “Per l’Italia” nel paragrafo 3. relativo alle Riforme istituzionali, della giustizia e della Pubblica Amministrazione secondo Costituzione, prevedeva al primo punto l’elezione diretta del Presidente della Repubblica. https://www.fratelli-italia.it/wp-content/uploads/2022/08/PER-LITALIA-Accordo-quadro-di-programma-per-un-Governo-di-centrodestra.pdf

[5] In relazione al primo punto (elettività popolare del Presidente del Consiglio) in base all’art. 92 Cost. come riformulato …..” posta l’elettività popolare diretta del Presidente del Consiglio, il Presidente della Repubblica gli conferisce l’incarico definito attualmente in base a una consolidata prassi istituzionale, con una duplicità di tempi, ai fini della formazione del Governo, tra “incarico” al Presidente del Consiglio e nomina dei Ministri. …. rispetto al quadro attuale, la disposizione del disegno di riforma prevede un vincolo al conferimento dell’incarico al Presidente del Consiglio eletto ….. Non sono espressamente previste limitazioni sulle condizioni di rieleggibilità, anche in termini di numero di mandati esperibili (Cfr. Dossier n. 215, pagg. 5-7).

[6] In relazione al secondo punto (premio elettorale in Costituzione) essendo previsto che il Presidente del Consiglio sia eletto nella Camera nella quale abbia presentato la sua candidatura “ …. Non si dà l’ipotesi di un Presidente del Consiglio che non sia parlamentare . … La legge elettorale dovrà quindi prevedere forme di collegamento fra la candidatura a Presidente del Consiglio e la candidatura a parlamentare ….. Il disegno di riforma demanda alla legge la determinazione del sistema elettorale delle Camere secondo i principi di «rappresentatività» e di «governabilità». Inoltre vincola la legge elettorale a prevedere l’assegnazione di un premio, su base nazionale, tale da «garantire» il 55 per cento dei seggi  in ciascuna delle due Camere alle liste ai candidati collegati al Presidente del Consiglio ….  Nel disegno di legge non è prevista una soglia minima onde conseguire il premio di maggioranza (Cfr. Dossier n. 215 pagg. 7-9)”.

[7] In relazione al terzo e quarto punto (vicende del rapporto fiduciario art. 94 Cost.) “L’elezione diretta del Presidente del Consiglio non fa venire meno la necessità della fiducia delle Camere al Governo … La nuova formulazione del terzo coma dell’art. 94 conferma infine che entro dieci giorni dalla sua formazione, il Governo si presenta alle Camere per ottenere la fiducia … (È previsto che) …  nel caso in cui non venga approvata la mozione di fiducia al Governo … il Presidente della Repubblica rinnova l’incarico al Presidente eletto di formare il Governo. Qualora anche in quest’ultimo caso il Governo non ottenga la fiducia delle Camere, il Presidente della Repubblica scioglie le Ca ere ….”

In base al nuovo sesto comma dell’articolo 94 Cost: ”… in caso di cessazione dalla carica del Presidente del Consiglio eletto, il Presidente della Repubblica può conferire l’incarico di formare il Governo al Presidente del Consiglio dimissionario o a un altro parlamentare che è stato candidato in collegamento al Presidente eletto, per attuare le dichiarazioni relative all’indirizzo politico e agli impegni programmatici su cui il Governo del Presidente eletto ha ottenuto la fiducia; .… qualora il Governo così nominato non ottenga la fiducia e negli altri casi di cessazione della carica del Presidente del Consiglio subentrante, il Presidente della Repubblica procede allo scioglimento delle Camere”. (Dossier n. 215, pagg. 10-11).

[8] Vedere nota precedente 7

[9] Per avereuna panoramica delle iniziative legislative di riforma costituzionale si può consultare, sul sito del Parlamento italiano, la “Piattaforma didattica sulla Costituzione italiana” che riporta l’elenco delle leggi di revisione costituzionale che hanno modificato il testo della Carta e anche documenti e materiali riguardanti le proposte di riforma costituzionale esaminate dal Parlamento nel corso degli anni e non attinenti esclusivamente alla materia della forma di governo.Link: https://piattaformacostituzione.camera.it/4?scheda_contenuto=7[

[10] per quanto concerne la modifica della forma di governo, viene considerata la proposta del prof. Galeotti, contenuta nella relazione medesima;

[11] la proposta formulata nell’ambito dei lavori della citata Commissione parlamentare per le riforme costituzionali della XIII legislatura, denominata “Testo A”, riportata nella relazione del Comitato sulla forma di Governo, discussa, insieme ad altra ipotesi di modifica (cosiddetto “Testo B”) formulata dal medesimo Comitato, nella seduta del 28 maggio 1997 della Commissione bicamerale medesima;

[12]La Proposta di legge costituzionale è di iniziativa dei senatori  Fistarol; Calderoli, Bricolo, Aderenti, Bodega, Boldi, Cagnin, Castelli, Davico, Divina, Paolo Franco, Massimo Garavaglia, Leoni, Maraventano, Mauro, Mazzatorta, Montani, Cesarino Monti, Mura, Pittoni, Rizzi, Stiffoni, Torri, Vaccari, Vallardi, Valli; Ramponi, Bianchi, Bonfrisco, Rizzotti, Colli, Allegrini, Spadoni Urbani, Licastro Scardino, Gallone, De Feo, Alberti Casellati; Ceccanti, Pastore, Adamo, D’Alì, Morando, Treu, Vitali, Chiaromonte, Mariapia Garavaglia, Vincenzo De Luca, De Sena, Legnini, Lumia, Negri, Palmizio, Passoni, Peterlini, Ramponi, Santini, Saro, Sangalli, Tonini, Zanoletti, Castiglione, Lenna, Saia, Pinotti

[13] Per scaricare i resoconti delle sedute in cui si svolge la discussione generale congiunta vai al seguente link: https://www.senato.it/leg/19/BGT/Schede/Ddliter/comm/57694_comm.htm

[14] La mattina successiva, nella seduta dell’Assemblea del Senato n° 156 dell’8 febbraio, si svolge un dibattito incidentale “Sull’esame in sede referente dei disegni di legge NN. 935 e 830”, nel quale i senatori intervenuti si soffermano sulle modalità con cui, la sera precedente, si era svolto il dibattito in 1a Commissione (resoconto stenografico dell’Assemblea del Senato dell’8 febbraio 2024, da pagg. 7 a 17, link: https://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/BGT/01408303.pdf)

[15] La mattina successiva, nella seduta dell’Assemblea del Senato n° 156 dell’8 febbraio, si svolge un dibattito incidentale “Sull’esame in sede referente dei disegni di legge NN. 935 e 830”, nel quale i senatori intervenuti si soffermano sulle modalità con cui, la sera precedente, si era svolto il dibattito in 1a Commissione (resoconto stenografico dell’Assemblea del Senato dell’8 febbraio 2024, da pagg. 7 a 17, link: https://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/BGT/01408303.pdf)