McDonald’s/Caracalla: la sentenza del Consiglio di Stato non basta

Autore : Redazione

Tavola PTP 15/12 Valle della Caffarella  Appia Antica e Acquedotti E VII 12/b

E’ urgente che il Ministero della Cultura,  la Regione Lazio e il Comune di Roma si attivino  per apporre gli ormai improcrastinabili vincoli paesaggistici al centro storico e alla città storica di Roma.

Il 21 dicembre scorso Consiglio di Stato  ha finalmente messo la parola fine al dibattito giuridico sul progetto di realizzare un fast food accanto alle Terme di Caracalla[1],  già oggetto di un ricorso al  TAR, la cui sentenza è stata poi impugnata dalla proprietà dell’area destinata a vivaio e dalla McDonald’s International, che con la proprietà aveva stipulato un contratto d’affitto con l’obiettivo di trasformare l’immobile adibito a serra e a uffici in un McDrive con ristorante e caffè, più parcheggi e area giochi per bambini.

Il Consiglio di Stato ha confermato l’esito della sentenza del TAR, seppure con un percorso in parte diverso[2], ribadendo la necessità dell’autorizzazione paesaggistica per gli interventi di trasformazione nell’area e la legittimità dell’ ”esercizio del potere di avocazione” esercitato dall’allora Direttore Generale del MIBACT (oggi MIC) nell’annullare i pareri precedentemente resi[3].

Rimandando alla lettura e a un’analisi più approfondita della sentenza [1], evidenziamo i punti che sollecitano ulteriori interrogativi a cui il Ministero, che ha preso i provvedimenti oggetto dei ricorsi, ma soprattutto la Regione Lazio, che non si è costituita nel contenzioso amministrativo, e lo stesso Comune di Roma dovrebbero rispondere.

La tutela dell’area di Caracalla deriva dal PTP 15/12

Legenda della Tavola soprastante

Il punto cruciale che, più ancora che nella sentenza del TAR del maggio 2020, nella sentenza del CdS  diventa dirimente, è se l’area tra le Mura Aureliane e le Terme di Caracalla sia tutelata paesaggisticamente – quindi sottoposta ad autorizzazione – e in base a quali strumenti normativi.

Nella sua valutazione il CdS giunge alla conclusione che l’area era ed è sottoposta ad autorizzazione paesaggistica, in quanto inserita nel Piano Territoriale Paesistico PTP di Roma Ambito 15/12 “Valle della Caffarella, Appia Antica e Acquedotti” approvato dal Consiglio Regionale del Lazio con la delibera n. 70 del 2010 (quindi successiva al PTPR, Piano Territoriale Paesistico Regionale,  adottato nel 2007),  che, tengono a precisare  i magistrati amministrativi, resta vigente anche con il  PTPR definitivamente approvato nell’aprile 2021 [4]

Ricordiamo che nelle Norme tecniche del PTP 15/12 si legge che “Nella sottozona TOc.3 [che comprende l’area in questione NDR]  si prevede la riqualificazione complessiva dell’intera sottozona in modo da creare un’area di rispetto più ampia per le Terme di Caracalla, creando un unico parco, delocalizzando lo Stadio delle Terme posto a nord e l’area dei vivai posta a sud. L’area così liberata deve essere mantenuta a prato, la viabilità carrabile lungo il margine delle Terme deve essere eliminata”.

La tutela del Centro Storico e della Città Storica

Questa conferma da parte del più alto grado del Tribunale Amministrativo ha, per corollario, che le aree del centro storico di Roma, dove non siano oggetto di uno specifico vincolo paesaggistico (o,come in questo caso, rientrino in un Piano Territoriale Paesistico) non sono soggette ad alcuna autorizzazione paesaggistica.

Emerge quindi che è realtà quello che Carteinregola e altre associazioni (in primis Italia Nostra) sostengono da tempo, nonostante le cortine fumogene sollevate negli anni da Regione Lazio, Comune e dallo stesso Ministero, che hanno continuato a rimandare ad altri enti o ad altri momenti – alle calende greche? –  decisioni cogenti sul patrimonio paesaggistico del Centro storico e della Città storica della Capitale. Soprattutto rimandando, come nell’ultimo PTPR approvato dalla Regione nell’aprile 2021, a atti e protocolli che prevedono solo “pareri consultivi”. Ma un “parere consultivo” è ben diverso da un’autorizzazione paesaggistica”.  Nel primo caso non è vincolante, e quindi è poco rilevante anche dal punto di vista della responsabilità di chi lo emette. Nel secondo caso produce conseguenze perentorie ed è molto più impegnativo per gli uffici preposti.

Nel PTPR vigente approvato nell’aprile 2021, l’articolo 44 delle Norme Tecniche di Attuazione, che riguarda la  Tutela dei Centri storici del Lazio[5],  esclude ancora una volta quello della Capitale, rimandando  ulteriormente  (a 14 anni dall’adozione del PTPR!) “l’applicazione di specifiche prescrizioni di tutela da definirsi, in relazione alla particolarità del sito, congiuntamente da Regione e Ministero”che  “decorre dalla loro individuazione con le relative forme di pubblicità” precisando che “Nelle more della definizione di tali specifiche prescrizioni il controllo degli interventi è comunque garantito dalla Soprintendenza competente nel rispetto di quanto stabilito dal Protocollo d’Intesa tra Ministero per i Beni e le Attività Culturali ed il Comune di Roma (QI/57701 dell’8 settembre 2009)”.  Un protocollo che fin dalla sua copertina prevede “pareri non vincolanti”[6]. Eppure già nel 16 dicembre 2015, nel Verbale di condivisione  sottoscritto da Regione Lazio e Mibact , si legge in una nota: “particolare attenzione richiede la tutela dell’insediamento urbano storico di Roma per il quale si ritiene necessaria la definizione di prescrizione di tutela che tengano conto della sua specificità”  [7]. Questa attività di definizione delle specifiche forme di tutela del centro storico di Roma non risulta essere stata fino ad oggi avviata, e non viene neppure espressamente richiamata nell’Accordo Regione Lazio – MIC  relativo al PTPR definitvamente approvato il 21 aprile 2021, più di 5 anni dopo [8]. 

Quella delibera di Giunta che voleva escludere l’area dal PTP 15/12 inserendola nel centro storico

(nel quale, come abbiamo visto, i pareri della Soprintendenza su aree non vincolate sono solo consultivi)

Tavola della Delibera 49/2020

In questo scenario, ha destato  la nostra preoccupazione una Deliberazione della  Giunta  Regionale (n. 49 del 13 febbraio 2020), Adozione della variante di integrazione del Piano Territoriale Paesistico Regionale (PTPR),…inerente alla rettifica e all’ampliamento dei beni paesaggistici …contenuti negli elaborati del PTPR approvato con DCR n. 5 del 2 agosto 2019 [il PTPR poi bocciato dalla Corte Costituzionale NDR] che proponeva delle modifiche di beni paesaggistici da sottoporre alla pubblicazione per la raccolta delle osservazioni prima dell’approvazione definitiva. Una delle tavole riguardava Roma, e prevedeva una esclusione dell’area corrispondente alla Città del Vaticano (in quanto stato estero)  ma anche il  ridimensionamento di una consistente porzione del centro storico all’interno delle Mure Aureliane, quella ricadente all’interno del PTP 15/12 Ambito “Valle della Caffarella, Appia Antica e Acquedotti”, dal Colosseo a Largo delle Terme di Caracalla,  dove è compresa anche l’area di Via Baccelli (vedi immagine soprastante e sottostante)[9].

L’area che la Tavola della Delibera 49/2020 esclude dal PTP15/12

Carteinregola  su tale  Variante aveva inviato un’osservazione [9] e ne ha chiesto notizia nel corso di una  Commissione Urbanistica regionale del  25 febbraio 2021. Abbiamo così  appreso dalla Direttrice della Pianificazione Territoriale, Paesistica e Urbanistica che tale Delibera era  decaduta in quanto collegata al PTPR annullato dalla Consulta, e che la rettifica in questione intendeva porre  rimedio a un errore,  dovuto alla sovrapposizione di  due “retini”, quello del centro storico e quello del PTP 15/12. Tuttavia non è stato spiegato dalla Direttrice perché tale operazione non fosse stata più opportunamente  rimandata al momento della citata “applicazione di specifiche prescrizioni di tutela [per il centro storico] da definirsi [da Mibac e Regione Lazio]” prevista dal PTPR approvato, dato che, come abbiamo visto, senza la tutela del PTP l’area di Via Baccelli   non avrebbe richiesto che “pareri consultivi”, come il resto del centro storico privo di vincoli specifici e anche della parte di Città storica fuori dalle Mura Aureliane.

E desta di nuovo preoccupazione che una analoga Proposta di Variante sia stata inserita anche nel citato Accordo Mic – Regione Lazio[8] sottoscritto il 27 maggio 2021 tra il Ministro Franceschini e il Presidente Zingaretti, nel quale si dice che “Le parti concordano che, entro sessanta giorni, venga predisposta la deliberazione di Giunta con la quale adottare la variante di integrazione del PTPR inerente la rettifica e l’ampliamento dei beni paesaggistici (…) [10] Non sappiamo se la scheda con  questa  porzione di centro storico da sottrarre al PTP 15/12  faccia parte anche della nuova Proposta di Deliberazione di Giunta,  e se sia stata concordata con il MIC (nell’immagine in basso l’area che risulterebbe esclusa da vincoli paesaggistici).

Non si può affidare ai tribunali la tutela paesaggistica

Sono ormai numerose le sentenze che accolgono le motivazioni dei ricorsi del MiBACT/MiC in difesa del Paesaggio, sia dei tribunali amministrativi  –  ricordiamo, per restare nel tema, quella del Cds di qualche anno fa  per il progetto di un campo da golf da realizzare sempre alle spalle delle Terme di Caracalla – sia della Corte Costituzionale, che si è espressa, come già ricordato, nei confronti del PTPR del Lazio accogliendo il ricorso del Ministero [11], e, più recentemente, nei confronti di provvedimenti  della Regione Sardegna e della Regione Puglia[12].  Tuttavia riteniamo che  la tutela paesaggistica non si possa affidare solo ai tribunali o alla Consulta: lo stesso CdS nella sentenza di cui parliamo ha voluto sottolineare che “l’individuazione della disciplina pianificatoria della peculiare area coinvolta” è “ di particolare complessità a fronte del susseguirsi di diverse fonti regolatorie (a dispetto della necessaria chiarezza, specie in contesti di tale rilevanza).   Necessaria chiarezza e, aggiungiamo noi, indispensabile responsabilità delle Amministrazioni nei confronti di un patrimonio straordinario che appartiene alla Nazione e ai cittadini di oggi e di domani.

Chiediamo quindi  che il Ministero della Cultura,  la Regione Lazio e il Comune di Roma si attivino celermente per apporre gli ormai improcrastinabili vincoli paesaggistici al centro storico e alla città storica di Roma [13], abbandonando la periodica riproposizione di “tavoli” che dovrebbero apporre “vincoli speciali” su tessuti da individuare,  che finora hanno  fatto atterrare ben poche tutele [14]. Alla Regione Lazio chiediamo di  recepire la sentenza del CdS nel PTPR estendendo al centro storico di Roma le stesse tutele degli altri centri storici del Lazio [15] e comprendendovi anche i quartieri otto novecenteschi della città storica. A MiC e Regione Lazio chiediamo di non procedere  a nessuna rettifica che riduca l’ area individuata dal PTP 15/12 fino alla vigenza di una più stringente tutela di quella porzione di centro storico.

Anna Maria Bianchi Missaglia in collaborazione con Emilio Giacomi 

Post scriptum: il 18 dicembre 2021 abbiamo inviato a tutti i soggetti interessati del MIC una PEC con oggetto: Roma, Fast Food presso le Terme di Caracalla – richiesta informazioni sugli sviluppi  successivi e sulle iniziative del Mibac per assicurare la piena tutela dell’area ove sorge il  vivaio di via Baccelli, anche in relazione al giudizio  attualmente pendente presso il Consiglio di Stato. A oggi nessuno ha risposto.

22 GENNAIO 2022

Per osservazioni  e precisazioni: laboratoriocarteinregola@gmail.com

Per l’antefatto vedi

• Fast food a Caracalla, il nostro patrimonio paesaggistico si difende con il coraggio delle regole – Anna Maria Bianchi Missaglia su Roma Ricerca Roma
• Un fast food a pochi metri dalle Terme di Caracalla? La palla passa al Consiglio di Stato (e al Ministero della Cultura) 19 dicembre 2021
• Da vivaio a MCDrive – Progetto di trasformazione dell’area accanto alle Terme di Caracalla – cronologia e materiali
• Sentenza del T.A.R. su McDrive a Caracalla con riferimenti e note di Carteinregola

vedi anche

• PTPR – Piano Territoriale Paesaggistico Regionale del Lazio cronologia materiali
• il video del webinar: 10 parole dell’urbanistica – per la tutela della città storica 

Il video e i materiali di Dieci parole dell’urbanistica: Per la tutela della città storica

NOTE

[1] Leggi la sentenza McDonald a Caracalla: la sentenza del Cds che boccia il ricorso (e conferma la necessità dell’autorizzazione paesaggistica) (28 12 2021)

[2]  Dalla sentenza del CdS “…le risultanze degli atti evidenziano la sussistenza del vincolo sull’area, nei termini posti a base degli atti impugnati in prime cure, seppur sulla scorta di un percorso ricostruttivo diverso da quello seguito dalla sentenza impugnata”.

[3] Dalla sentenza del CdS “…l’annullamento d’ufficio, in autotutela, ai sensi del combinato disposto costituito dall’articolo 21-octies, comma 1, e 21-nonies, comma 1, della L. n. 241/1990, del parere reso dalla Soprintendenza speciale archeologia, belle arti e paesaggio di Roma con nota prot. n. 15395 del 24 luglio 2018; l’avocazione, in esercizio del potere di cui al rammentato articolo 16, comma 1, lettera e), del D.Lgs. n. 165/2001 e di cui all’articolo 2, comma 1, secondo periodo, del D.M. n. 44/2016, del procedimento di autorizzazione, ai sensi dell’articolo 146 del D.Lgs. n. 42/2004, dei lavori di riqualificazione e risanamento ambientale dell’area sita in via Guido Baccelli n. 85 (NCEU: foglio 520, partt. 25, 28, 29, 40, 41, 42, 68, 69) nonché della complessiva attività di tutela concernente detta area.

(…)

7.3 (…), l’art. 150 [del Codice dei Beni culturali ] attribuisce espressamente sia alla Regione sia al Ministero il potere di ordinare la sospensione di lavori atti ad alterare i valori paesaggistici del territorio, a tutela sia dei beni già vincolati sia di aree che si intende tutelare con l’imminente adozione di un futuro vincolo paesaggistico; si tratta, pertanto, di un potere che può essere esercitato anche a salvaguardia di aree o immobili non ancora dichiarati di interesse culturale o paesistico.

[4] CONSIDERATO che l’elaborazione del Piano è stata finalizzata, ai sensi dell’articolo 156 del Codice, anche alla verifica e all’adeguamento dei PTP, destinati ad essere sostituiti dal PTPR approvato, ad esclusione del PTP di Roma ambito 15/12 “Caffarella, Appia antica e Acquedotti”, approvato con deliberazione del Consiglio regionale 10 febbraio 2010, n. 70; (cfr. pag. 3 della delibera di approvazione). Scarica delibera PTPR 2021

[5] dalle NTA del PTPR approvato aprile  2021 (scarica NTA PTPR 2021)

vedi anche Tutela del Paesaggio: il Gioco dell’Oca di MIBACT, Regione Lazio, Roma Capitale sul centro storico –30 Maggio 2020 Continua#

[7] vedi Verbale di Condivisione dei contenuti del Piano Paesistico della Regione Lazio adottato nel 2007…come modificato ed integrato a seguito lavoro istruttorio svolto congiuntamente, in attuazione del Protocollo di intesa tra Regione Lazio e Ministero dei beli e delle Attività Culturali e del Turismo per la tutela e la valorizzazione del paesaggio laziale, ai fini della prosecuzione dell’iter del Piano Paesaggistico del 16 dicembre 2015,  nota piè di pagina 5 a pagina 12: “particolare attenzione richiede la tutela dell’insediamento urbano storico di Roma per il quale si ritiene necessaria la definizione di prescrizione di tutela che tengano conto della sua specificità“

[8] ACCORDO TRA PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI IN ATTUAZIONE DEGLI ARTICOLI 143, COMMA 2, E 156, COMMA 3, DEL D.LGS. 42/2004 “CODICE DEI BENI CULTURALI E DEL PAESAGGIO” AI SENSI DELL’ARTICOLO 15 DELLA LEGGE 241/1990 AVENTE AD OGGETTO IL PIANO TERRITORIALE PAESISTICO DELLA REGIONE LAZIO tra MINISTERO DELLA CULTURA e REGIONE LAZIO  scarica Accordo MIC-Regione Lazio del 27.5.2021 per il PTPR

[9]vedi Variante 49/2020, ridotta la perimetrazione del Centro storico – le osservazioni di Carteinregola https://www.carteinregola.it/index.php/dossier/ptpr-piano-territoriale-paesaggistico-regionale/ptpr-regione-lazio-pubblicato-il-13-febbraio-2020/variante-492020-ridotta-la-perimetrazione-del-centro-storico-le-osservazioni-di-carteinregola/

[10] Articolo 3 (Aggiornamento, integrazioni e rettifiche del PTPR) comma 6 Le parti concordano che, entro sessanta giorni, venga predisposta la deliberazione di Giunta con la quale adottare la variante di integrazione del PTPR inerente la rettifica e l’ampliamento dei beni paesaggistici di cui all’articolo 134, comma 1, lettere a), b) e c), del Codice relativamente a: (…)

1)  beni paesaggistici di cui all’articolo 134, comma 1, lettera b): integrazione e rettifica dei beni areali, puntuali e lineari di interesse archeologico;

2)  beni paesaggistici di cui all’articolo 134, comma 1, lettera c): integrazione degli “insediamenti urbani storici e relativa fascia di rispetto”;

3)  beni paesaggistici di cui all’articolo 134, comma 1, lettera c): rettifica degli “insediamenti urbani storici e relativa fascia di rispetto;

(…)

 [11] Vedi Sentenza Corte Costituzionale PTPR lazio La sentenza della Consulta che dichiara incostituzionale il PTPR della Regione Lazio –19 Aprile 2021 Continua#

vedi anche:

La Corte Costituzionale ha annullato il Piano Paesaggistico Regionale del Lazio contestato da Carteinregola e Italia Nostra 17 Novembre 2020 Continua#

La Corte Costituzionale si è pronunciata sul ricorso del MIBAC vs una legge della Regione Lazio che riguarda i beni paesaggistici 9 Luglio 2021 Continua#

[12] Vedi sentenze Corte Costituzionale Puglia e Sardegna Pianificazione paesaggistica: la Corte Costituzionale boccia le Regioni Puglia e Sardegna –27 Dicembre 2021 Continua#

[13] il Centro Storico di Roma (e men che meno la sua estensione nella Città Storica) di Roma,  non ha le tutele paesaggistiche che il PTPR prevede per gli altri centri storici del Lazio. Che vuol dire che per  gli interventi edilizi su edifici o spazi non puntualmente vincolati come beni culturali e paesaggistici,   non è necessario   richiedere nessuna autorizzazione paesaggistica,  ma solo un parere non vincolante.

[14]  Abbiamo pure seguito le vicende di  un tavolo tra Regione Lazio, Roma Capitale e MIBACT per lavorare a un “vincolo speciale  creato ex novo“,  (parole dell’allora Soprintendente  Prosperetti) per proteggere i tessuti di pregio della città storica,  mentre si continuava a rinviare  la tutela paesaggistica del paesaggio storico di Roma nella sede deputata, il PTPR  in discussione alla Regione Lazio, dopo una lunga copianificazione con il Ministero dei Beni Culturali vedi Tutela del Paesaggio: il Gioco dell’Oca di MIBACT, Regione Lazio, Roma Capitale sul centro storico 30 Maggio 2020 Continua#

[15] così che  il bene paesaggistico risulti  individuato ai sensi dell’art. 134 comma 1 lettera c).  vedi Codice dei Beni Culturali -Decreto legislativo, 22/01/2004 n° 42, G.U. 24/02/2004 – Parte III – Beni paesaggistici (Art. 131-159) https://www.altalex.com/documents/news/2014/11/20/codice-dei-beni-culturali-e-dell-ambiente-parte-iii-beni-paesaggistici#titolo3